Newsletter – Janeiro de 2020

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Nas edições regulares, ela traz informes sobre as atividades da Transparência Brasil e informações relevantes sobre os temas de transparência, controle social, integridade outras notícias que foram destaque no mês.

Mas em janeiro de 2020 preparamos uma edição especial sobre o nosso Relatório de Atividades de 2019 . Acesse a edição completa .

[Coluna 23] Transparência e autonomia universitária das universidades paulistas

A autonomia universitária, consagrada pelo artigo 207 da Constituição Federal, é uma conquista da sociedade e da comunidade acadêmica. Contudo, as universidades públicas paulistas têm usado esse dispositivo legal para reduzir a transparência e dificultar o acesso a informação.

Infelizmente, o estado de São Paulo tem legitimado esse comportamento anti-republicano da USP, Unesp e Unicamp. Em vez de exigir mais transparência, o governo simplesmente acatou o argumento das universidades, por meio de um parecer emitido pela Procuradoria Geral do Estado em 2016.


Histórico de opacidade

De acordo com reportagem do Estadão e levantamento da agência Fiquem Sabendo, a Unesp manteve uma série de bolsistas “ocultos” entre 2014 e 2016. A Fundação para o Desenvolvimento da Unesp (Fundunesp) os financiava, mas não publicava sua remuneração e nem mesmo o conteúdo das pesquisas realizadas – um cenário de clara ausência de transparência e prestação de contas.

Em outro levantamento, a Fiquem Sabendo revelou que a USP leva uma média de 253 dias para responder a um pedido via LAI – e há pedidos que chegaram a ficar três anos sem resposta.

Em 2016, sob o argumento da autonomia universitária, essas universidades saíram do Serviço de Informação ao Cidadão do estado de São Paulo (SIC-SP) e decidiram não se sujeitar mais às instâncias recursais do Executivo Estadual, como a Ouvidoria Geral do Estado (OGE-SP) e a Comissão Estadual de Acesso à Informação (CEAI) – segunda e terceira instâncias recursais da LAI no estado de São Paulo, respectivamente. Tudo isso foi recebido com passividade pelo governo estadual, e os cidadãos permanecem sem saber a quem essas universidades prestam contas. Até que ponto a autonomia universitária justifica essa política de opacidade?


Autonomia de ser opaco

Como um dos representantes da sociedade civil no Conselho de Transparência da Administração Pública do estado de São Paulo, levantei a questão do cumprimento da LAI pelas universidades paulistas, durante a 81ª reunião do Conselho. Como foi informado em reuniões subsequentes, por interpretação legal da Procuradoria Geral do Estado (PGE), o governo do estado acatou o argumento das universidades de que a autonomia universitária implicaria que elas não precisam seguir a regulamentação da LAI do Executivo estadual paulista.

O artigo 207 da Constituição Federal estabeleceu a autonomia universitária como parte integrante do ordenamento constitucional. Com base nesse artigo, as universidades paulistas têm interpretado que não precisam cumprir o decreto estadual nº 58.052/2012, que regulamenta a LAI no estado. Na prática, isso tem significado descumprir a LAI sem maiores consequências, conforme os exemplos listados, reconhecidos pela OGE-SP e documentados em parecer da PGE-SP sobre o tema ¹.

Na portaria de 2019² que regulamenta o cumprimento da LAI, a USP instituiu como sua última instância recursal o reitor da universidade. Como um cidadão poderá exercer controle social sobre o reitor – ou sobre a reitoria – se ele próprio é a última instância e dá a última palavra sozinho? É ponto pacífico nas boas práticas para o acesso a informação que a última instância recursal seja um órgão colegiado, e que o chefe do órgão ou poder em questão não faça parte dele. Assim, o Presidente da República não é ele próprio instância recursal da LAI no Executivo federal, nem o governador do estado, no nível estadual.

Essas escolhas implicam muitos outros pontos questionáveis. Qual ganho teria a universidade em instituir um SIC próprio, replicando gastos já incorridos pelo Estado de São Paulo? E por que não cumprir as determinações da OGE e da Comissão Estadual de Acesso à Informação (CEAI, terceira instância recursal no estado de São Paulo), caso seu interesse fosse verdadeiramente a garantia da transparência?

Ora, é evidente que o objetivo das universidades é controlar, internamente, quais informações serão ou não disponibilizadas ao público. Já em 2013 a USP tentou, de todas as formas possíveis, não divulgar dados dos salários dos servidores, franqueando o acesso apenas em 2014, após decisão judicial em segunda instância favorável ao jornal Folha de São Paulo.

Ausência de fundamentos legais

Examinando os fundamentos legais dessa interpretação restritiva dada pela PGE, observamos buracos argumentativos graves. Primeiramente, consideremos a jurisprudência das universidades federais. Gozam da mesma autonomia universitária, mas não utilizam essa prerrogativa como desculpa para não se submeterem à regulamentação da LAI do Executivo federal e às decisões da CGU.

As universidades paulistas recebem recursos públicos. Recusar-se a prestar contas – que é o que fazem, na prática – é contrariar os princípios da moralidade e publicidade na administração pública. O parecer da Procuradoria Geral do Estado, que embasa legalmente esta interpretação, em nenhum momento discutiu qual razão fundamenta uma interpretação diferente do mesmo dispositivo constitucional no caso das universidades federais.

É verdade que a PGE menciona o decreto estadual nº 61.175/2015, que regulamenta as competências da OGE. Segundo a norma, as obrigações da OGE não se aplicam às ouvidorias das universidades, de forma que se justificaria as universidades não cumprirem as determinações da segunda instância recursal da LAI em São Paulo. Porém, nada é dito sobre a CEAI, última instância recursal e sobre a qual não se aplica a restrição apontada acima.

Não estou convencido de que haja fundamento legal para essa postura pouco transparente. Mais ainda, não é eticamente correto que se defenda a falta de compromisso com a transparência das universidades públicas paulistas, que é o resultado prático dessa interpretação legal ora prevalecente no estado de São Paulo. É hora da Procuradoria Geral do Estado revisitar seu parecer e mudar o entendimento que permite às universidades paulistas não serem transparentes.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[1]  Conforme documenta parecer da PGE, de 2016,
a OGE afirmou “encontrar dificuldade em cumprir suas atribuições, relacionadas à Lei de Acesso à Informação, no que toca às Universidades estaduais citadas, o que decorre em prejuízo aos cidadãos” .

[2] A portaria que regulamenta a LAI na USP é de abril de 2019. Contudo, desde 2016, pelo menos, a universidade já não aceitava cumprir as determinações do decreto estadual regulamentando a matéria.

[Coluna 22] Juiz das garantias e o combate à corrupção

Em 24 de dezembro de 2019, na véspera do Natal, o presidente Bolsonaro sancionou a Lei nº 13.964, oriunda do pacote anticrime. Um dos pontos que recebeu bastante atenção nas redes sociais foi a figura do juiz das garantias, o qual supostamente prejudicaria o combate à corrupção. Será que é o caso?

Na nova lei, o juiz das garantias visa fortalecer o princípio acusatório, a saber: o juiz não se mistura nem com a acusação, nem com a defesa. Antes dessa legislação, por exemplo, o juiz poderia pedir, de ofício, a produção de provas. Com a nova lei, esse tipo de prática fica vedada durante a fase investigatória.

A figura será ainda “responsável pelo controle da legalidade da investigação criminal e pela salvaguarda dos direitos individuais” ¹, cabendo a ele decidir, durante a fase investigatória, sobre: prisão em flagrante, prisão cautelar, quebra de sigilo, buscas e apreensões, trancamento de inquérito policial, entre outros.

Dado que há muitos interesses em jogo, além de muita ideologia, é importante pautar a discussão a partir dos potenciais resultados dessa mudança, para que possamos avaliar no futuro se a medida realmente funciona ou não. Criminalidade e justiça são fenômenos complexos, de forma que uma discussão verdadeiramente proveitosa requer que se ajustem expectativas sobre o impacto das mudanças feitas.

Umas das consequências esperadas é a redução das prisões cautelares, que são um problema grave no Brasil. Segundo dados do CNJ do ano passado, dos mais de 800 mil presos no Brasil, 41,5% estavam presos sem condenação alguma. Reduzir esse número evitará injustiças, sobretudo porque estas prisões atingem desproporcionalmente pessoas negras e de renda mais baixa. Nesse sentido, é necessário acompanhar a evolução desse indicador nos próximos anos. Caso não haja mudança expressiva, é sinal de que o juiz de garantia está tendo menos impacto que o esperado.

Um potencial negativo da lei é tornar o processo penal mais lento. Como o juiz que cuidará do processo na fase investigatória não será mais o que decidirá a sentença, a lentidão da Justiça pode aumentar. Isso é um problema no Brasil, dado que hoje os processos penais duram muito.

De fato, ao contrário do que acredita o senso comum nos casos de crimes relacionados à corrupção, a prescrição ocorre menos por demora nas instâncias recursais e mais por fases alongadas de inquérito policial e instrução penal.

Segundo estudo da Associação Brasileira de Jurimetria (ABJ), em Alagoas (justiça estadual), os crimes relacionados à corrupção que prescreveram tiveram mais de 2.000 dias na fase de instrução penal, e menos de 10% disso na fase recursal. Já para os mesmos crimes que terminaram em acusação, temos pouco mais de 1.500 dias na fase de instrução e cerca de 300 dias na fase recursal². Na Justiça do Distrito Federal, essa desproporção é ainda maior, com a instrução durando cerca de 4.500 dias para os crimes que terminaram em prescrição, contra cerca de 1.000 dias para condenações³. Além disso, em ambos os casos, mais de 50% do tempo da instrução é gasto com o processo parado nas mãos do juiz.

Será crucial, portanto, acompanhar como o tempo do processo será impactado, considerando-se desde a fase investigatória até a sentença. Os dados vão permitir essa análise e, caso a medida aumente a morosidade do sistema de Justiça, isso poderá ser avaliado com base em evidências.

Um aspecto pouco mencionado da criação do juiz de garantias é que ele torna menos defensável ainda impedir o cumprimento de pena após condenação em segunda instância porque recursos não foram exauridos. A Transparência Brasil defende há bastante tempo a prisão após segunda instância, como abordei na minha coluna 14. Contudo, com a criação do juiz de garantias, reforçamos o princípio acusatório do sistema judicial brasileiro e ampliamos as proteções dos réus contra abusos da Justiça. Torna-se mais fraco do que antes o argumento dos que defendiam proibir prisão após segunda instância por existência de recursos aos tribunais superiores.

Creio que no Brasil nem sequer se discutia cumprimento de pena após condenação em primeira instância (apenas após segunda instância), em parte porque se reconhecia, implicitamente, que era preciso um colegiado – e juízes diferentes de quem atuou no processo penal – para evitar prejudicar inocentes.

No entanto, com a criação da figura do juiz de garantias, essa preocupação perde seu sentido. Assim, o complemento desta Lei é aprovar mudança legislativa que torne padrão o cumprimento de pena antes de trânsito em julgado.

regra nos países desenvolvidos é o cumprimento de pena após condenação em primeira ou segunda instância. É assim nos EUA, Canadá, Alemanha, Espanha e Inglaterra, com variações entre os países na forma como isso acontece – na Alemanha, por exemplo, é preciso esgotar os recursos, mas estes estão limitados à segunda instância.

Assim, para que o processo penal seja mais justo em evitar punir inocentes, mas também não deixe de punir culpados – como acontece hoje –, é preciso mudar essa parte da legislação sobre cumprimento de pena.

Curiosamente, na polarização do país, é provável que os favoráveis ao juiz de garantia sejam contra prisão após segunda instância como regra, enquanto que os contrários ao juiz de garantia sejam favoráveis à prisão após segunda instância. O que ambos os lados não parecem enxergar é como essas medidas se complementam e são ambas necessárias.

Todos esses argumentos, porém, devem ser avaliados à luz dos dados. Assim, os indicadores que trouxemos são um primeiro passo para acompanhar e avaliar essa mudança com base em evidências. Saber para onde olhar – como, por exemplo, para o tempo gasto com juiz durante a instrução, bem como o tempo gasto com cada ator do processo – é importante para que aprendamos a aperfeiçoar legislações como essa. Inclusive, faria bem o CNJ determinar que a produção de dados pelos tribunais preserve a forma como são medidos, para facilitar comparações com os anos anteriores.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[1] art. 3º-B do Código de Processo Penal, novo artigo introduzido pela lei.

[2] Figura 36 do referido relatório da ABJ.

[3] Figura 40 do referido relatório da ABJ.

[Coluna 21] Limites da autodeterminação informativa na era da economia da vigilância

As organizações da sociedade civil que participaram do processo de aprovação da Lei nº 13.709/2018, a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD), ficaram, em geral, satisfeitas com o texto aprovado. Especialmente porque ela incorporou um princípio, presente na lei de proteção de dados da União Europeia, que é a autodeterminação informativa.

Esse princípio diz, grosso modo, que toda pessoa tem o direito de controlar o que fazem com seus dados. O problema é que vivemos na economia da vigilância. Nessa economia, nosso comportamento é transformado em dados.

Economia pré-vigilância

A estatística moderna surge como uma ferramenta do estado para catalogar dados básicos sobre um país. A própria etimologia do nome, do alemão Staatskunde, refere-se ao estado, pois em sua origem tratava-se de coletar informações demográficas para estados soberanos. Ruas numeradas de forma ordenada, por exemplo, foram impostas em Paris apenas em 1805, por ordem de Napoleão. A necessidade de instituir registros surge como ferramenta estatal para atingir seus fins, como a cobrança de impostos.

Na era analógica, dados referiam-se, portanto, a características demográficas e, a partir do século XX, a alguns outros aspectos da vida, como economia, política, entre outros. No Reino Unido, até meados do século XIX, havia registros de como cada pessoa votou (em quem votou), já que o voto não era secreto. Comportamentos cotidianos e repetitivos, contudo, não eram objeto de registro sistemático e, portanto, não se transformavam em dados.

Até o advento da era digital, não era possível registrar quais músicas ouvíamos, o que cozinhávamos, quantos alimentos tínhamos estocados, quantas horas de sono dormíamos, nossos batimentos cardíacos a cada segundo, enfim, aquilo mesmo que define nosso estar no mundo.


Economia da vigilância

Nos dias atuais, contudo, nosso viver é transformado em dado. Na economia da vigilância, nossas atividades diárias são rastreadas e registradas por sistemas automatizados. Novas tecnologias prometem registrar todos os nossos momentos, desde nosso sono, ao que comemos, passando por sinais vitais e expressões faciais. Muitas empresas baseiam crescentemente seu modelo de negócio na coleta, armazenamento, análise e mercantilização desses dados.

Ocorre que, à medida em que a economia passa a depender cada vez mais de dados e esses dados passam a ser mais valiosos – tornou-se lugar comum dizer que dado é o petróleo do século XXI –, cabe o questionamento: o que significa a autodeterminação informativa nesse contexto?

Autodeterminação informativa na economia da vigilância

A vigilância é tão crescente e pervasiva que não é possível que cada um de nós fique soberanamente decidindo, de maneira informada, se cada ato individual de nossa existência deve ou não transformar-se em dado. Cada vez que eu entrar em uma padaria, devo perguntar pelos termos da câmera de segurança? Ler minuciosamente os termos de uso de cada aplicativo do celular? Quando visitar um familiar, poderia determinar que um aparelho não grave minha voz?

O próprio uso de serviços e tecnologias por poucos fornecedores, todos com modelos de negócios baseados na economia da vigilância, tornam um falso senso de escolha a opção de não fornecer nossos dados para as empresas. É possível rejeitar os termos e condições das empresas que vendem aparelhos de celular e negociar outro tipo de coleta de dados? É possível usar uma rede social negociando os termos de uso dos dados individualmente? Para impedir que as empresas rastreiem nossos dados, temos de viver ou como criminosos, ou como eremitas.

A autodeterminação informativa pressupõe que não vivemos em um estado contínuo de coleta de dados a partir de nosso comportamento, mas que cedemos nossos dados pessoais por uma série de atos de vontade consciente e informada.

Por essa razão, enquanto a coleta de dados for central para o modelo de negócios do mundo digital, a noção de autodeterminação informativa deixa de fazer sentido. Uma lei que estabelece como objetivo algo que, se fosse seguido rigorosamente, inviabilizaria boa parte da parte dinâmica da economia é uma lei que não será cumprida.

Dessa maneira, avalio que parte da LGPD irá falhar, porque ela não enfrenta o problema central: a economia da vigilância. É remar contra a maré. Isso não quer dizer que não haja partes dessa legislação que serão importantes. Só não podemos nos surpreender quando a lei enfrentar esses problemas no curso de sua implementação e, como muitas outras leis, “não pegar”.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

Newsletter – dezembro de 2019

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Destaques de dezembro:

  • Participação na audiência pública de candidaturas avulsas do STF;
  • Ataques à sociedade civil representam risco à democracia;
  • Decreto do “revisaço” pode trazer retrocessos em transparência e participação.

Newsletter – novembro de 2019

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Destaques de novembro:

  • A importância da diversidade racial na elaboração e análise de dados públicos;
  • As novidades da plataforma Achados e Pedidos para 2020;
  • O pedido de audiência ao TSE para discutir o aperfeiçoamento da prestação de contas partidárias.

Como acompanhar entrega de serviços públicos na ponta? Entrevista com Carla Fátima Pereira da Silva, do OS Porto Alegre

Conheça as dificuldades e as conquistas de quem trabalha para garantir que merenda e remédios cheguem a quem precisa a partir do trabalho do OSPOA, parceiro da Transparência Brasil no monitoramento de merenda.

A coordenadora executiva do Observatório Social do Brasil de Porto Alegre  —OSBPOA (RS) —, Carla Fátima Pereira da Silva, conta o resultado da articulação com governo e conselho de alimentação escolar, e a falta de transparência para conseguir acompanhar a entrega da merenda. 

“Indignar-se é preciso, atitude é fundamental”. O lema do OSB está presente na memória e na trajetória de Carla Fátima Pereira da Silva, coordenadora executiva da unidade de Porto Alegre da organização. 

Dedicada ao controle social desde 2015, quando começou a atuar pelo OSB nas cidades de Gravataí e Glorinha (RS), Carla considera que esta forma de mobilização ainda é pouco compreendida no país, mas que pode fazer com que os cidadãos superem a condição de espectadores das falhas e dificuldades da gestão pública, à qual muitas vezes estão submetidos.

Mas como ter efetividade em ações de controle social?

É por meio das ações realizadas pelo OSBPOA que Carla põe em prática a cidadania a que se refere. São ações de controle social, educação fiscal, acompanhamento das contas públicas, estímulo à participação de micro e pequenas empresas nos processos de compras públicas, qualificando o preço e os produtos contratados pelo poder público.

Em busca de resultados satisfatórios, o OS de Porto Alegre emprega um trabalho técnico, utilizando “indicadores de gestão, de qualidade e de transparência, analisando planos de governos e leis orçamentárias”, explica a coordenadora. 

Com estas ferramentas, Carla e os demais integrantes da organização monitoram desde a publicação de editais de licitação até a entrega dos produtos ou serviços contratados, agindo preventivamente no controle social dos gastos públicos.

 

Atuação conjunta com órgãos de controle

A atuação criteriosa respalda a participação do OSBPOA na Rede de Controle da Gestão Pública do Rio Grande do Sul. “Em conjunto com órgãos de controle e de gestão do poder público estadual, a rede realiza monitoramentos relacionados à merenda escolar e medicamentos, fiscalizamos os fundos para eleições, e acompanhamos temas como segurança pública, políticas para mulheres, educação fiscal, entre outras”, enumera Carla.

Um dos principais projetos da rede é o diagnóstico do ciclo da merenda, “no qual monitoramos os recursos que saem do Ministério da Educação para os órgãos públicos, o momento em que eles chegam nas escolas como produtos, e são servidos como refeição para os alunos, considerando o envolvimento dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) e os Conselhos Escolares nesse processo”, conforme aponta a coordenadora.

Esta é a fase inicial de um processo articulado entre os três poderes e as instâncias de controle social. “Nós temos a ferramenta, que é o diagnóstico. A partir dele, nós elaboramos um plano de ação, que envolve todos os atores da rede, e encaminhamos para que o gestor e as escolas tenham conhecimento das falhas apontadas”, detalha Carla. Segundo ela, apesar de reconhecer eventuais dificuldades para os gestores, como limitação de pessoal e escassez de recursos, a prioridade para o OS de Porto Alegre é cessar práticas irregulares e qualificar o investimento público.

 

Relação com os órgãos do poder público

Carla entende que a forma de interlocução que a organização se propõe a manter com o poder público pode ser determinante para o sucesso de sua relação com os órgãos públicos. “Como sempre nos apresentamos abertos ao diálogo, e fazemos questão de mostrar que o nosso papel não é o de fazer a crítica pela crítica, mas o de construir uma melhoria de forma conjunta, eles nos respeitam”, descreve.

Esse respeito, por sua vez, decorre do Carla atribui ao reconhecimento do método de trabalho do OSBPOA, baseado na integridade, sem se deixar levar por julgamentos ou por discursos demagógicos. “O julgamento cabe ao Judiciário. Nosso objetivo é melhorar os processos. Se o servidor não entender que precisa qualificar o investimento dos recursos públicos, ele não está entendendo que está perdendo qualidade no resultado de seu trabalho”.

No entanto, ainda há dificuldades a serem superadas. Uma delas é a morosidade no acesso a informações solicitadas às prefeituras. “Para fazer o monitoramento das merendas, é preciso verificar os processos administrativos, checar se o que foi licitado é realmente o que foi entregue, e ver se o que foi pago na nota fiscal é exatamente o que foi entregue lá na ponta. Como essas informações geralmente não estão disponíveis de forma ativa, é preciso solicitar o processo administrativo pela Lei de Acesso a Informação”, descreve Carla. 

De acordo com a coordenadora, ainda que seja simples conferir os preços dos itens contratados, checar as entregas é difícil, pois é necessário rastrear nas escolas se o que estava no edital foi entregue. “Às vezes o caminhão com os produtos chega de manhã, às vezes chega de tarde, e não temos como dar plantão a frente da escola”, critica Carla. Para contornar o problema, os integrantes do observatório trabalham com vistorias por amostragem e por visitas sem aviso prévio.

 

Mobilização dos Conselhos Municipais

Parceiros importantes nos processos de monitoramento e fiscalização, a relação entre integrantes dos Conselhos de Alimentação Escolar e os Conselhos Escolares e do OS de  Porto Alegre foi se construindo gradualmente. Sem conhecimento sobre a atuação dos Observatórios, alguns conselheiros chegaram a criticar sua presença, afirma Carla.  

No entanto, a coordenadora conta que, com o tempo “os conselheiros conheceram nosso interesse em colaborar e fortalecer o controle social. Hoje, participamos das reuniões dos conselhos nas escolas, somos convidados para visitas por e-mail ou whatsapp para acompanhar entregas de produtos e há a percepção de que, junto com o OSBPOA, eles estão mais fortes”. 

Carla avalia que a atuação dos conselhos, especificamente dos CAE, é bastante sensível, pois “precisam também avaliar o que é entregue, já que se houver evidências de uma compra irregular, o conselho também pode ser responsabilizado”. Para auxiliá-los nessa função, Carla e o OS de Porto Alegre participaram, por vídeos e presencialmente, de uma capacitação promovida pela Rede de Controle da Gestão Pública do Rio Grande do Sul para integrantes do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) de 23 escolas da cidade, em 2018.

Carla e os demais voluntários que atuam no Observatório Social de Porto Alegre estão somando esforços à Transparência Brasil no projeto de monitoramento da qualidade das merendas escolares. Além do chatbot Rango, que você já conhece, uma outra frente do projeto está trabalhando com bases de dados públicas sobre os processos de compra e contratação das merendas, e Carla tem contribuído com sua expertise para trabalharmos com essas informações.