[Coluna 12] Como a existência do Senado nos ajudou a impedir manobra da Câmara em favor da improbidade partidária

Em 21 de novembro de 2018, deputados apresentaram o Projeto de Lei 11.021, que, como dizia a ementa no site da Câmara dos Deputados, “Dispõe sobre a remuneração recebida por funcionário de partido político com recursos do fundo partidário e dá outras providências.” Um projeto relativamente inócuo.

Em 25 de junho deste ano, contudo, PP, MDB, PTB, PT, PSL, PL, PSD, PRB, PSDB, PDT, DEM e PROS apresentaram requerimento de urgência, o que é estranho para uma matéria tão inócua. Com a pauta cheia e a proximidade do recesso parlamentar, a matéria acabou não apreciada até julho. Na volta do recesso, os líderes partidários conseguiram aprovar inversão de pauta e incluir a matéria para votação em 03 de setembro. O deputado Ivan Valente (PSOL-SP) solicitou a retirada do projeto de pauta, sem sucesso (296 votos contra e 71 favoráveis).

Como o projeto tramitava em regime de urgência, o rito de votação foi diferenciado. No regime de urgência, o parecer que deveria acontecer na comissão ocorre em plenário, por um congressista designado como relator. Assim, toda a tramitação de um PL (discussão em comissões, realização de audiências públicas, votação do relatório, para só então seguir para plenário) é sumarizada e pode acontecer em uma única sessão legislativa.  Ver post completo “[Coluna 12] Como a existência do Senado nos ajudou a impedir manobra da Câmara em favor da improbidade partidária”

[Coluna 11] Como resolver os problemas das mais de 14 mil obras paralisadas?

Na coluna anterior, discuti as causas de tantas obras paralisadas. Em audiência pública na Câmara dos Deputados em 28 de agosto, que discutiu o acórdão 1079/2019 do TCU sobre obras paralisadas, procurei me concentrar em apresentar soluções para este problema. O que segue é uma versão editada da minha fala na Câmara dos Deputados.

O princípio orientador destas propostas se fundamenta em uma nova concepção de como fazer política pública no Brasil. São necessárias muita experimentação e avaliação de resultados para que possamos aprender quais intervenções funcionam, quais possuem maior impacto e quais têm melhor custo-benefício. Não se pretende ter todas as respostas para a questão da paralisação de obras públicas, mas oferecer um plano de hipóteses que podem ser testadas e avaliadas. Decerto, ajustes serão necessários com o passar do tempo.

Propostas

1) Os órgãos de controle – especialmente os Tribunais de Contas estaduais – não responsabilizam adequadamente os gestores municipais. Para corrigir a falha, propomos:

1.1) Promulgar emenda à Constituição modificando o objetivo dos Tribunais de Contas, com ênfase na avaliação de políticas públicas, em vez do controle de legalidade.

1.2) Alterar a Lei de Acesso a Informação, para que determine explicitamente que o trabalho dos auditores seja público, e, excepcionalmente, protegido pelo sigilo.

1.3) Regulamentar com critérios objetivos o que significa reputação ilibada, idoneidade moral e notório saber, no contexto da nomeação de conselheiros e ministros dos Tribunais de Contas, com regras rigorosas para nomeação, tomando como exemplos a da Lei das Estatais e a Lei da Ficha Limpa. Ver post completo “[Coluna 11] Como resolver os problemas das mais de 14 mil obras paralisadas?”

[Coluna 10] Obras inacabadas no Brasil: um problema estrutural

Nesta quarta-feira, 28 de agosto de 2019, estive presente em audiência pública na Comissão Externa de Obras Públicas Inacabadas da Câmara dos Deputados para debater os resultados do acórdão nº 1079/2019 do TCU. Foram discutidas causas e soluções para o problema das obras paralisadas no Brasil. Na coluna de hoje abordo essas causas, e na próxima apresentarei as propostas da Transparência Brasil para resolver o problema.

O acórdão do TCU traz dados alarmantes e recomendações fundamentais para enfrentar a situação das obras públicas paralisadas e inacabadas no país. O Tribunal analisou mais de 38 mil obras com recursos federais, e observou que pelo menos 37% se encontravam paralisadas ou abandonadas, com investimento total previsto de R$ 144 bilhões.

O acórdão concentrou-se em focar nas principais causas para os problemas nas obras do PAC, devido à ausência de dados mais sistemáticos para as demais obras. As causas apontadas incluem projeto básico deficiente, insuficiência de recursos de contrapartida e dificuldades dos entes subnacionais em gerir os recursos recebidos. Não surpreendentemente, são falhas parecidas com as que encontramos no programa Proinfância, programa de financiamento de infraestrutura escolar.

Quais as causas raízes para este problema?

São incentivos institucionais errados combinados com desenvolvimento econômico e social desigual, que geram um equilíbrio perverso em que é racional do ponto de vista individual adotar um comportamento que gera esses problemas todos nas obras. Ver post completo “[Coluna 10] Obras inacabadas no Brasil: um problema estrutural”

[Coluna 9] Fundo eleitoral: não é possível guardar o pudim e comê-lo ao mesmo tempo

Até o fim de agosto o Congresso deve votar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2020, que delimita o que pode entrar na Lei Orçamentária Anual. Na LDO consta também a proposta de autorizar que o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conhecido como fundo eleitoral, passe de R$ 1,7 bilhão para cerca de R$ 3,7 bilhões.

A cobertura da imprensa sobre a proposta tem ido pelo caminho fácil de criticar a proposta (como se pode ver aqui, aqui, aqui e aqui). Eu mesmo já critiquei a proposta em coluna anterior, argumentando que não era preciso aumentar o volume do fundo, mas sim fortalecer os controles.

No entanto, o saldo final das análises e cobertura da imprensa é desqualificar a política e o financiamento público de campanha, com um tom moralista. Campanhas contra o fundo em receitas sociais com este tom foram lançadas. Ainda que haja motivos para insatisfação, em um contexto de pouca confiança nos representantes públicos, essa concepção da política não é uma abordagem produtiva para pensar essas questões.

O que devemos pensar é o que queremos das eleições, e em seguida avaliar qual o melhor desenho em termos de financiamento de campanha.

No governo representativo, a democracia funciona quando os eleitores votam livremente e há competição eleitoral entre políticos/partidos pelos cargos em disputa. Quanto mais competição, melhor tende a ser o resultado eleitoral.
Ver post completo “[Coluna 9] Fundo eleitoral: não é possível guardar o pudim e comê-lo ao mesmo tempo”

[Coluna 8] Como aperfeiçoar os Tribunais de Contas e evitar novas crises fiscais nos estados brasileiros

Quem acompanha o noticiário sabe que vários estados brasileiros encontram-se em grave crise econômica. Dificuldade para pagar as contas, atrasos salariais e descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) são alguns dos problemas desses estados. Uma das razões para tal descalabro é, por óbvio, as falhas do sistema de controle em coibir corrupção e ineficiência governamental.

Não por outro motivo, tem havido críticas pela baixa eficácia dos Tribunais de Contas estaduais em evitar a crise fiscal dos estados. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) [1] indicavam que, em 2018, treze estados estavam com notas insuficientes – ou seja, não poderiam contrair empréstimos com a União por baixa capacidade de pagamento – e Minas Gerais não tinha sequer disponibilizado todos os dados para serem classificados. Não há notícia, porém, de que os TCEs tenham reprovado as contas destes governos estaduais.

Como a própria Transparência Brasil já mostrou, os Tribunais de Contas sofrem vários problemas. Muitos conselheiros são indicados em desrespeito à lei – não cumprem os requisitos de reputação ilibada e idoneidade ou saber notório etc. Custam muito aos cofres públicos – em alguns casos chegando a custar mais de 80% do gasto com as Assembleias Legislativas estaduais – e entregam pouco em termos de controle. Tudo isso bem documentado em dois relatórios nossos, o último datado de 2016.

Em artigo no começo de 2019, o economista Marcos Lisboa criticou a atuação dos Tribunais de Contas na questão fiscal dos estados e municípios, e defendeu a extinção das cortes de contas. Sob o argumento de que a medida economizaria dinheiro – em 2015, o gasto total dos TCEs representava 57% do custo total das 27 Assembleias Legislativas –, defendeu substituí-los por auditorias privadas.


As causas raízes dos problemas com os Tribunais de Contas

Para resolver os problemas do estado brasileiro, é preciso em primeiro lugar fazer um diagnóstico das causas raízes dos problemas, e não apenas olhar para os sintomas. Não se deve “jogar o bebê fora junto com a água do banho”, como sugerem alguns críticos mais afoitos.

A Constituição Federal, no seu artigo 71, estabelece que é papel dos Tribunais de Contas emitir parecer prévio sobre as contas do Executivo, anualmente, mas quem as julga é o Legislativo estadual. Defendem-se os membros dos TCEs, portanto, com o argumento de que, a despeito de ressalvas, alertas e parecer pela reprovação, os Legislativos de estados e municípios podem não seguir o parecer do Tribunal. É verdade que em muitos municípios isso ocorreu. Mas não no nível dos estados.

Tomemos o caso do Rio Grande do Sul, um dos estados com nota D pela STN (pior nível), para entender parte do problema. De acordo com dados de 2016 da STN, o estado do Rio Grande do Sul ultrapassou os limites da LRF. Qual seria o papel do Tribunal de Contas do Estado neste caso?

A LRF, em seu artigo 19, define de forma clara quais os limites para gastos com pessoal e, inclusive, o que não deve entrar no cômputo desta rubrica. Por exemplo, gastos como indenização por demissão de servidores e gastos com plano de demissão voluntária estariam fora da conta.

Quem fiscaliza o cumprimento da LRF nos estados são os Tribunais de Contas dos Estados. Porém, como a autonomia federativa permite a cada estado adotar critério diferente da STN, não há um entendimento comum sobre o que entra no cômputo de gasto pessoal. Não conheço dados recentes sistematizados sobre os entendimentos de cada ente federativo, mas em 2007, no âmbito do Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros (Promoex), Lei nº 11.131, de 2005, dez Tribunais de Contas  estaduais informaram adotar critérios divergentes em relação à STN. As cortes de contas excluíam gastos com Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), inativos e/ou pensionistas [2].

No caso do RS, a interpretação dos conselheiros foi contrária à área técnica do órgão, que defendeu a inclusão do IRRF [3]. O próprio TCE-RS, no parecer das contas de 2017, reconhece que, pelos cálculos da STN, os gastos com pessoal no estado estariam acima do limite de 60% de comprometimento da receita corrente líquida, estabelecido pela LRF. No entanto, feitas as exclusões acima mencionadas, este percentual é de 55%.

Assim, em abril de 2019, o TCE-RS aprovou parecer prévio favorável à aprovação das contas de 2017 do governo estadual. Este caso, porém, está longe de ser o único. Problemas similares são encontrados em outras legislações, como por exemplo leis que regulam gasto mínimo com educação e saúde, sendo frequentes as interpretações lenientes sobre gastos dessas rubricas.

Como tornar os Tribunais de Contas mais efetivos?

Parece natural pensar que a solução para nossos problemas estaria em retirar o caráter político dos Tribunais de Contas. Auditores concursados, com alguma frequência, defendem que eles deveriam ser os conselheiros. Mesmo na Assembleia Constituinte, que redefiniu o papel dos Tribunais de Contas, houve quem defendesse selecionar os conselheiros por concurso.

O problema está, porém, em outro lugar. O Tribunal de Contas, no Brasil, segue um modelo de controle externo que vem da França Napoleônica. Entre várias características deste modelo, destaca-se a ênfase no controle de legalidade. O papel principal do controle externo é verificar conformidade legal dos atos administrativos, sem se preocupar em avaliar o desempenho das políticas públicas.

Já nos órgãos de controle externo da tradição Westminster, seguida em países como Inglaterra e Estados Unidos, o objetivo principal do controle externo é avaliar desempenho, o chamado “value for money”. Essa diferença de objetivos é, ao meu ver, uma das principais explicações para a diferença de efetividade dos órgãos de controle entre países.

Em primeiro lugar, se o objetivo do controle externo é fazer recomendações de como tornar políticas públicas mais custo-efetivas, não há necessidade de sanção ou punição para quem descumpre a lei. Logo, julgamentos não existem e deixa de ser um problema a nomeação política de conselheiros.

Em segundo lugar, se a ênfase é na avaliação do desempenho, é muito importante que o órgão de controle tenha acesso aos dados necessários e que seja qualificado tecnicamente para entender de políticas públicas, com servidores de perfil diverso. O controle de legalidade, por outro lado, demanda um conhecimento técnico das leis, por óbvio, mas também a capacidade de avaliar quando um julgamento encontra legitimidade política, já que os conselheiros têm atuação política. Em suma, os modelos distintos criam incentivos para perfis diferentes dos dirigentes.

Em terceiro lugar, o modelo Westminster torna a independência um fator mais crítico. Por ser mais técnico, acaba tendo menos respaldo político e, se não tiver sua autonomia e independência garantidas, não será efetivo. Já os Tribunais de Contas, pelo caráter político, derivam sua autonomia tanto de garantias legais como da própria forma como são escolhidos os conselheiros, razão pela qual os políticos irão tomar cuidado com quem eles indicam para o tribunal.

Em quarto e último lugar, a efetividade do modelo Westminster depende da transparência nos resultados de suas auditorias e recomendações, para aumentar a chance de que as recomendações sejam seguidas. Como não há sanção, elas podem ser olimpicamente ignoradas pelo Executivo. Torna-se crítica, nesse modelo, a capacidade da imprensa, sociedade civil e oposição de acessarem os resultados das recomendações e poderem usá-las para produzir accountability. No modelo napoleônico, a efetividade dos órgãos de controle está mais associada às punições, que precisam ser cumpridas e terem poder dissuasivo. Assim, há mais espaço para falta de transparência entre análises técnicas das auditorias, pois o que aparentemente importa são as decisões dos conselheiros.

Um modelo não é necessariamente melhor que o outro, pois a depender das condições institucionais e da sociedade de cada país, podem funcionar melhor ou pior. Além disso, é possível adaptar os modelos, e hoje, cada vez mais, os Tribunais de Contas, por exemplo, fazem análise de desempenho, ainda que percentualmente muito menos que instituições como o Government Accountability Office nos EUA.

Agentes respondem a incentivos, e o equilíbrio resultante decorre dos incentivos. Se o incentivo é controlar legalidade, o sistema político irá atuar para limitar a atuação dos Tribunais de Contas, pois são decisões sobre legalidades dos atos dos políticos. Mudar a forma como conselheiros são indicados, ou mesmo substituir os Tribunais de Contas por auditorias privadas, não endereça a causa raiz da inefetividade dos TCs.

A tendência mundial tem sido destacar a importância de avaliação de políticas públicas, e os órgãos de controle podem ajudar nesse sentido. Vejamos o caso da LRF: mais importante do que saber se um estado a cumpriu é que a gestão econômica atinja os objetivos de promover desenvolvimento econômico no estado. O limite de 60%, no fundo, é só um indicador da real variável de interesse: uma gestão econômica cujos benefícios superem os custos – por exemplo, uma isenção fiscal não pode gerar atrasos em pagamentos por falta de receita.

Seria muito mais transformador reorientar o objetivo do controle externo para análise de desempenho em vez de controle de legalidade. Vários outros problemas dos Tribunais de Contas, que não tratamos aqui – como problema do Tribunal ser, ao mesmo tempo, acusador, julgador e instância recursal – seriam endereçados com essa mudança, pois não haveria sequer necessidade de sanção. Mudar nessa direção seria enfrentar a causa raiz da baixa efetividade do controle externo, ao invés de enfrentar apenas sintomas.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[1] O que é a LINDB?
Sancionada em 25 de abril de 2018 pelo presidente Michel Temer, a Lei 13.665/2018 alterou a Decreto-Lei 4.657/42, conhecida como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Foi uma lei concebida originalmente para regular a aplicação do Código Civil. Por ser um diploma independente, não é mais considerada parte do Código Civil, e regulamenta todos os demais ramos do direito, determinando como as leis devem ser aplicadas. É às vezes chamada, portanto, de “normas das normas”.

[2]O que é o PDP?
As Parcerias para Desenvolvimento Produtivo (PDP) são uma iniciativa do Ministério da Saúde para viabilizar a transferência de tecnologia de empresas do setor privado – em geral, multinacionais – para laboratórios públicos, de forma a viabilizar a produção por estes de medicamentos e vacinas estratégicos para o SUS. O governo brasileiro se compromete a comprar os medicamentos das empresas privadas, e em troca elas aceitam fazer a transferência de tecnologia. Ao final do acordo, os laboratórios públicos passam a produzir o medicamento.

[3]O que é o Trastuzumabe?
Câncer de mama pode ser de vários tipos e, para cada tipo, há medicamentos específicos que são mais eficazes. Vendido sob o nome comercial de Herceptin, é destinado aos cânceres de mama que são positivos para um receptor chamado HER2. Ele age inibindo a ação genética defeituosa do HER2 em tumores. De acordo com o Instituto Nacional do Câncer, cerca de 20% dos 57 mil novos casos anuais de câncer de mama são HER2-positivo.

[Coluna 7] A importância do controle social no combate à corrupção – o caso do Tá de Pé

A Transparência Brasil tem como missão promover a transparência e o controle social do poder público, contribuindo para a integridade e o aperfeiçoamento das instituições, das políticas públicas e do processo democrático. Nossa teoria da mudança propõe que, com mais transparência, o controle social será mais efetivo e, como resultado, teremos instituições e políticas públicas mais íntegras e efetivas. Estes são elementos essenciais para alcançarmos uma democracia mais robusta.

Nós acreditamos também que esta teoria da mudança deve ser avaliada à luz de evidências rigorosas para que possamos ajustá-la. Por essa razão, é prática comum realizarmos avaliação de impacto de nossos projetos. A mais recente delas, feita por um consultor externo, tratou do aplicativo Tá de Pé. E os resultados positivos – e negativos – são bastante iluminadores sobre nossa teoria da mudança.

Contexto do Tá de Pé

O Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado em 2014, estabeleceu como sua meta 1 ter 50% das crianças de 0 a 3 anos em creches até 2024 e universalizar a pré-escola (4 a 5 anos) até 2016. De acordo com dados do Observatório do PNE, o Brasil tem 90% das crianças de 4 a 5 anos na pré-escola, e 30% das crianças de 0 a 3 anos em creches.

Desde 2007, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) financia a construção de creches e escolas em todo o Brasil, por meio do programa Proinfância. Este programa, portanto, é fundamental para ajudar o Brasil a cumprir as metas do PNE.

A Transparência Brasil, em 2017, lançou o app Tá de Pé, que permite a qualquer pessoa fiscalizar o andamento de obras de creches e escolas em todo o Brasil financiadas pelo FNDE. Usando o aplicativo, qualquer cidadão pode nos enviar fotos de uma obra, e, em parceria com engenheiros, determinamos se há indício de atraso. Nestes casos, encaminhamos um e-mail à prefeitura, cobrando explicações e um compromisso com data de entrega.

O aplicativo foi pensado para gerar o mínimo custo para a Transparência Brasil, permitindo escalar o controle social para milhares de obras.

Para avaliar o impacto do app, contratamos um consultor independente, que desenhou um experimento de modo similar às pesquisas de novos medicamentos na indústria farmacêutica. Alguns municípios foram aleatoriamente escolhidos para não aparecerem no app. Desse modo, pudemos analisar o efeito do aplicativo nas obras monitoradas, em comparação com as não presentes no app.

Avaliação de Impacto

A avaliação de impacto considerou três intervenções:

i) monitoramento pelos cidadãos (bottom-up) via app entre agosto de 2017 e fevereiro de 2018;
ii) monitoramento pelos cidadãos (bottom-up) via app entre agosto de 2018 e fevereiro de 2019; e
iii) monitoramento pela Transparência Brasil (independente do app, portanto top-down) em dezembro de 2018.

Os resultados da avaliação de impacto mostraram que obras monitoradas pelos cidadãos têm 7% mais chance de ser concluídas, quando comparadas a obras fora do app. Já o monitoramento pela Transparência Brasil não teve impacto algum.

Um aumento de 7% não é muito expressivo, mas isso provavelmente se deve ao fato de que poucas pessoas usaram o app e, na prática, poucas pessoas monitoraram alguma obra. Como consequência, o efeito médio do monitoramento é puxado para baixo.

A dificuldade da Transparência Brasil, portanto, foi em engajar as pessoas. Como o tema de corrupção era o principal problema para os brasileiros, segundo as pesquisas de opinião, acreditávamos que o app iria viralizar e receberíamos muitas fotos. O resultado, porém, ficou aquém de nossas expectativas.

Apesar de o app ter sido baixado 10.733 vezes, apenas 347 alertas foram enviados até 30 de julho de 2019. Ainda assim, o app teve impacto, conforme mostrado acima, e acreditamos, portanto, que se tivéssemos maior utilização do app, o impacto seria maior.

Outra alternativa, mais simples, é o monitoramento das prefeituras diretamente pela Transparência Brasil, sem participação do cidadão. Essa terceira intervenção, porém, não surtiu resultado. Vamos revisar os dados novamente mais para frente, pois o efeito pode demorar a aparecer. No entanto, os resultados disponíveis sugerem que a fiscalização da sociedade civil local é mais efetiva que aquela realizada por uma organização distante dos municípios.

Mobilização

Esses resultados mostram o potencial de transformação das políticas públicas quando a sociedade se engaja em monitorá-las. Mesmo com baixo engajamento, já conseguimos ter mais obras concluídas. Com mais mobilização, o impacto tende a ser muito maior.

O desafio se encontra em conseguir mobilizar o cidadão. Disponibilizar ferramentas, como o app Tá de Pé, é um dos mecanismos que encontramos para atingir este resultado. Como vimos, porém, não é suficiente. Nossa hipótese de como fazer isso passa por três fatores: comunicar melhor a existência da ferramenta de controle social, fazer parcerias com organizações locais para que elas mobilizem a comunidade e reduzir o custo de monitoramento para quem se dispõe a utilizar a ferramenta.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[Coluna 6] O dia em que eu acreditei em fake news – e caminhos para combatê-la

Fake news – ou mais precisamente, desinformação – é, naturalmente, uma preocupação para a Transparência Brasil, na medida em que afeta a transparência pública. Esta não se resume ao papel do governo de disponibilizar informações, isto é, dar publicidade. É necessário que as pessoas efetivamente consigam acessar e entender as informações, e dar significado mais preciso para a realidade a partir destas informações. Sem esse efeito, a disponibilização de mais informações será inócua em produzir mais accountability, controle social e, por conseguinte, menos corrupção. Precisamos, portanto, pensar em como enfrentar esse problema.

No dia 10 de julho deste ano, eu li um tuíte que falava do Decreto nº 9.902/2019, alterando regulamentação sobre produção de cerveja. Nele, informava-se que o decreto excluiu a proibição de uso de sabão para produzir espuma. Eu cheguei a compartilhar a notícia para alguns poucos amigos de que a cerveja poderia ter sabão.

Poucos minutos depois duvidei de minha própria crença. O governo é dado a absurdos, mas permitir uso de sabão na cerveja? Após rápida investigação, descobri que a proibição continuava em vigor, só que não mais naquele decreto, mas em outro instrumento normativo.

Afinal, por que somos enganados por desinformação? 

De modo geral, eis o que comumente se acredita ser a forma racional de decidir sobre a veracidade de uma história: lê-se a notícia, avalia-se a plausibilidade dela e em seguida chega-se a um juízo sobre sua veracidade, sempre deixando as emoções de lado.

No meu caso, o processo se deu de modo totalmente diverso. Em primeiro lugar, eu vinha lendo, da mesma fonte e de outras similares (jornalistas ou analistas), análises críticas de novos decretos do governo Bolsonaro. Com raras exceções, os fios – como se chamam a sequência de tuítes – criticavam absurdos e erros do governo. Então, minha experiência passada formava em meu cérebro uma predisposição de que estava diante de mais um relato com críticas aos absurdos do governo.

Em segundo lugar, antes do tuíte sobre a bolha de sabão na cerveja, havia comentários sobre potenciais problemas – como revogação de proibição de corantes nas cervejas, ou regras para classificação de cervejas em puro malte e alta e baixa fermentação, e como vocês podem adivinhar, gosto de uma cerveja artesanal –, de modo que fiquei com predisposição negativa para aquela sequência de tuítes.

Em terceiro lugar, a medida era vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), cuja percepção minha era de um ministério que estava adotando medidas extremamente problemáticas.

Então, cheguei ao fatídico tuíte da bolha de sabão. Meu cérebro, antes mesmo de ler o conteúdo específico, já tinha feito uma previsão sobre a veracidade e – talvez mais importante – o caráter emocionalmente negativo daquela norma. Eu já havia construído imagens no meu cérebro tomando cerveja ruim com amigos. A leitura apenas confirmou o que meu cérebro já esperava: era mais um decreto absurdo.

É verdade que, em algum lugar da minha mente, houve alguma dissonância. Colocar bolha de sabão em cerveja é obviamente ruim e não há quem possa ganhar com essa medida. Grandes empresas têm processos rígidos e não se arriscariam tanto. Cervejas artesanais têm uma preocupação muito grande justamente com sabor e qualidade. Mas como todo o resto apontava para a veracidade e, mais ainda, havia a necessidade de se indignar e compartilhar a notícia, deixei essas pequenas dúvidas de lado e compartilhei a história com alguns amigos.

Mas a dúvida foi crescendo e lembrei que o viés de confirmação – tendência de procurar confirmar o que acreditamos, em vez de checar se não estamos errados – poderia estar me traindo. Rapidamente achei que a interpretação que fiz era errada. Havia um nota do MMA explicando que outra norma mantinha a proibição e, portanto, não havia risco de bolhas de sabão na cerveja – pelo menos, não por causa de mudanças de regulamentação.

Viés de confirmação?

Ocorre que o que aconteceu comigo está longe de ser exceção. O que os achados científicos da psicologia e neurociência nos dizem sobre como o cérebro funciona sugerem que todos estamos sujeitos a acreditar em desinformação [1, 2, 3, 4].

Nosso sistema de crenças é baseado em experiências passadas, conhecimento e emoções que são ativados quando lemos uma determinada notícia. Nosso cérebro faz então uma previsão com alta confiança de que uma dada notícia é verdadeira. Esta, por sua vez, é confirmada pelas emoções ativadas e informações processadas pelo cérebro durante a leitura da notícia.

Chave, aqui, é a interpretação de que o cérebro preditivamente – em vez de reativamente – guia o comportamento. Primeiro o cérebro faz um chute com base em experiências passadas e no contexto em que está inserido. Só depois a notícia ou informação é processada e a discrepância minimizada.

Além disso, cada resultado é um sinal para que o cérebro atualize seus chutes iniciais futuros. Obviamente, a cada resposta consistente a confiança em determinado comportamento é reforçada.

O viés de confirmação, assim, ocorre quando o cérebro é levado a elicitar uma previsão que busca confirmar um estado emocional e cognitivo específico. Similarmente, a crença em desinformação ocorreria porque uma dada informação é coerente com os processos cognitivos, emocionais e perceptivos relacionados a uma dada notícia.

Como meu exemplo ilustra, precisamos estudar e entender quais mecanismos são mais propícios a levar as pessoas a acreditarem em desinformação, e como desenhar mecanismos que possam combatê-la. Em vez de pensar que as pessoas não são racionais, devemos lembrar que a racionalidade é ecológica, isto é, uma questão de adequação entre contexto e uso de emoções, cognição e percepção pelo nosso cérebro, muito além da mera lógica.

Não sabemos ainda com precisão os mecanismos psicológicos específicos sobre como notícias falsas se propagam, mas com base neste paradigma podemos testar intervenções com maior chance de serem efetivas. Há alguns estudos sendo feitos nessa direção, com resultados promissores [5]. Ainda precisaremos de muita experimentação, mas acredito que chegaremos mais longe com uma visão mais realista e acurada sobre como funciona a mente humana.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[1] Moretto, Giovanna, et al.
“A psychophysiological investigation of moral judgment after ventromedial prefrontal damage.” Journal of cognitive neuroscience 22.8 (2010): 1888-1899 (link)

[2] Lindquist, Kristen A., et al.
“The brain basis of emotion: a meta-analytic review.” The Behavioral and brain sciences 35.3 (2012): 121. (link)

[3] Hoemann, Katie, and Lisa Feldman Barrett.
“Concepts dissolve artificial boundaries in the study of emotion and cognition, uniting body, brain, and mind.” Cognition and Emotion 33.1 (2019): 67-76. (link)

[4] Duncan, Seth, and Lisa Feldman Barrett.
“Affect is a form of cognition: A neurobiological analysis.” Cognition and emotion 21.6 (2007): 1184-1211. (link)

[5] Paynter, Jessica, et al.
“Evaluation of a template for countering misinformation—Real-world Autism treatment myth debunking.” PloS one 14.1 (2019): e0210746. (link)

[Coluna 5] Transparência Algorítmica: uma nova agenda de incidência

Um dos temas que a Transparência Brasil tem monitorado no último ano é o da Transparência Algorítmica [1]. De redes sociais, a mecanismos de busca, passando pelo nosso celular, o uso de Inteligência Artificial [2] é cada vez mais ubíquo em nossa sociedade. Mas e o seu uso pelo poder público? Quais as necessidades de transparência de algoritmos na esfera pública?

A demanda por mais transparência na utilização desses algoritmos envolve não apenas saber quais dados estão sendo coletados e compartilhados, mas também como eles são utilizados pelo poder público. Algoritmos também podem ser injustos e discriminatórios, e a comunidade de inteligência artificial tem acordado para esse problema.

Nos Estados Unidos, temos vários exemplos de localidades que têm avançado na discussão sobre transparência algorítmica. A cidade de Nova Iorque, por exemplo, criou uma força tarefa para avaliar e fazer recomendações sobre o uso de algoritmos pela prefeitura. Uma das conclusões desta força tarefa é que não está claro o que é um algoritmo que deve ser objeto de maior accountability, o que mostra como a questão é complexa e requer estudos adicionais.

O Legislativo do estado de Washington está debatendo uma lei de accountability algorítmica, com potencial impacto maior até do que a lei aprovada pela cidade de Nova Iorque. A legislação obrigaria, por exemplo, que sistemas automatizados utilizados pelo poder público fossem disponibilizados para auditoria, teste ou pesquisa livremente para agências independentes. E o estado de Idaho aprovou uma lei de transparência para ferramentas computadorizadas de avaliação de risco de crime. Esta lei garante o direito de acesso à informação sobre como a ferramenta foi desenhada e os dados utilizados para seu desenvolvimento.

E há casos também de cidades com amplo uso dessas ferramentas, mas sem legislação, e outra já proibindo sua utilização. A cidade de Los Angeles, por exemplo, usa algoritmos de forma bastante generalizada, chegando a fazer parcerias com empresas privadas para o compartilhamento de dados dos usuários com empresas de combate ao crime. E por lá não há previsão de lei de transparência algorítmica. Já a cidade de São Francisco, por outro lado, baniu em junho a utilização de ferramentas de reconhecimento facial pelo poder público municipal, além de ter estabelecido regras de prestação de contas no uso de tecnologias de vigilância.

A regulação da transparência dos algoritmos no Brasil

Aqui no Brasil a discussão é praticamente inexistente. Em julho deste ano, O Globo publicou reportagem apontando que a polícia do Rio usa um sistema de reconhecimento facial de imagens e classificou uma mulher como tendo 70% de probabilidade de ser uma foragida da justiça. Depois, constatou-se que a criminosa já se encontrava presa e houve um engano. Mas não sabemos muito mais sobre uso dessas tecnologias e ferramentas pelo poder público.

A título de curiosidade, eu fiz um pedido de acesso à informação para a Secretaria de Segurança Pública do estado de São Paulo para saber se o órgão utiliza algum tipo de algoritmo ou modelo estatístico, e a resposta foi negativa. De acordo com a secretaria, portanto, não se utiliza nem uma tecnologia como a empregada no estado do Rio de Janeiro. Por outro lado, o Metrô de São Paulo terá sistema de reconhecimento facial, aparentemente de modo similar o que a polícia do Rio está utilizando.

A legislação relevante existente no Brasil garante poucos direitos sobre o tema. As referências explícitas de que tenho notícia estão na nova Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) e no novo Decreto nº 9.936/2019, que regulamenta o cadastro positivo. A LGPD diz, em seu artigo 20: “O titular dos dados tem direito a solicitar a revisão de decisões tomadas unicamente com base em tratamento automatizado de dados pessoais que afetem seus interesses, incluídas as decisões destinadas a definir o seu perfil pessoal, profissional, de consumo e de crédito ou os aspectos de sua personalidade”. Similarmente, o Decreto 9.936/2019, em seu artigo 19, autoriza a revisão de decisão “realizada exclusivamente por meios automatizados”.

O problema desses artigos é que se restringem a casos em que foram utilizados exclusivamente o tratamento automatizado, o que é raro nos dias atuais. Além disso, como determinar se foi o caso, sem transparência de como o algoritmo é utilizado?

Como se vê, as discussões são complexas. E, como aconteceu com a proteção de dados pessoais, a temática chegará ao Brasil mais cedo ou mais tarde, com demanda para desenvolvimento de aparato regulatório relativamente complexo. Teremos de definir o que deve ser monitorado, até onde deverá ir a transparência, quais os direitos dos usuários e como garantir justiça e equidade na utilização dos algoritmos e Inteligência Artificial. Quanto antes iniciarmos essa discussão, melhor será para a sociedade brasileira.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[1] O que é algoritmo?
Um algoritmo nada mais é que um conjunto de instruções ou passos a serem seguidos, especificando o que fazer para cada situação. Uma receita de bolo é um exemplo de algoritmo. Na ciência da computação, algoritmos são em geral instruções para o computador executar ações e não têm necessariamente relação com inteligência artificial.

[2] O que é Inteligência Artificial?
Não existe uma definição consensual de Inteligência Artificial (IA). Contudo, nos dias de hoje, os principais casos de sucesso de aplicação de inteligência artificial estão relacionados à aprendizagem de máquina, em que se utiliza grandes volumes de dados para se treinar algoritmos, para automatizar a realização de tarefas como reconhecimento de imagem, tradução etc.

 

Coluna [4]: O papel dos órgãos de controle no cancelamento de contratos para medicamentos do SUS

No Brasil, o papel dos órgãos de controle, notadamente os Tribunais de Contas, tem se orientado pelo controle de conformidade legal (compliance). Em países de tradição anglo-saxônica, como nos EUA, o controle vai além da conformidade, avaliando também o desempenho e a relação custo-benefício da política pública.

Em nossa tradição legal, é difícil conciliar controle de legalidade e inovação. De um lado, é da natureza da inovação a falha, experimentação e aprendizado. De outro, o controle de legalidade típico é rígido, pouco flexível diante de imprevistos e não lida muito bem com falhas. Há quem diga que o excesso de controle tem levado a um “apagão da caneta”, isto é, gestores que não querem tomar decisões, pela insegurança jurídica e risco de serem punidos.

A própria modificação da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) [1], feita em 2018, teve como objetivo alterar como órgãos de controle decidem, para que levassem em conta as consequências econômicas de suas decisões, bem como regulamentações novas para resguardar o gestor público, entre outros.

No dia 16 de julho, tivemos um caso ilustrativo dos dilemas entre controle e atividade produtiva. O jornal Estado de São Paulo publicou matéria sobre suspensão de contratos de Parceria para Desenvolvimento Produtivo (PDP) [2] para produção de 18 remédios e uma vacina, colocando em risco o acesso de pacientes a esses medicamentos. Em nota publicada após a matéria, o Ministério da Saúde (MS) afirmou que em várias das suspensões dos contratos ele seguia recomendações dos órgãos de controle (CGU e TCU).

O teor da matéria é de alarme, pela possibilidade de faltarem medicamentos, bem como pelo impacto na cadeia produtiva nacional. Outras matérias, em meses anteriores, já traziam relato de falta de medicamentos. Mas afinal, é correta a medida de suspender os contratos? Há justificativa razoável dos órgãos de controle para essas recomendações? Qual é o interesse maior da sociedade? Essa discussão é complexa e revela os dilemas enfrentados pela administração pública brasileira quando se trata de inovação e controle.

O caso de um medicamento para câncer de mama

Para entendermos melhor esse dilema, quero entrar em detalhes de um dos casos mencionados na matéria, que é do medicamento Trastuzumabe [3]. A história da produção e uso desse medicamento no Brasil ilustra bem alguns dos desafios do setor público brasileiro na execução de políticas públicas de primeira importância, como a saúde coletiva.

O Trastuzumabe é um medicamento muito importante para um tipo específico de câncer de mama. Assim, em 2013 o Brasil passou a fornecer esse medicamento pelo SUS, por meio de importação, mas apenas para mulheres com câncer em estágio inicial ou localmente avançado – não fornecia para mulheres com metástase. Como a empresa Roche detém a patente do medicamento, ela era a única fornecedora, com contrato mediante dispensa de licitação para o MS. O medicamento (na versão de 150 mg) foi adquirido a um preço médio de pouco mais de mil reais em compras centralizadas pelo SUS (R$ 1.020,00 em 2015).

E aqui começam as complicações. Como o SUS não fornecia o medicamento para mulheres com metástase – caso em que ele é indicado – muitas mulheres obtinham o direito ao medicamento via Justiça. Como resultado, compras avulsas e descentralizadas ocorreram, a custos unitários muito maiores. Em 2016, o Ministério Público Federal entrou com ação para devolução de recursos ao erário contra a Roche, por prática abusiva de preços – vendeu esse medicamento por preços até 300% mais caro que nas compras realizadas pelo SUS.

Em paralelo, o governo federal, preocupado com os custos crescentes dos medicamentos, criou as Parcerias para Desenvolvimento Produtivo (PDP) para fomentar a produção nacional de medicamentos considerados prioritários por laboratórios estatais. Uma dessas parcerias foi com o TecPar, um laboratório no Paraná – reduto eleitoral do ex-ministro da Saúde, Ricardo Paes de Barros. O Instituto passou a produzir o Trastuzumabe com transferência de tecnologia da Roche.

A compra do medicamento no seio da PDP se deu com dispensa de licitação e o preço praticado foi superior à última compra feita pelo governo com a Roche, quando ela era única fornecedora (portanto, também sob dispensa de licitação). No começo de 2018, em trabalho de rotina, os auditores do TCU identificaram uma nota de empenho de R$ 222 milhões para aquisição do Trastuzumabe 150mg junto ao laboratório Tecpar, com custo unitário de R$ 1.293,10.

Quais as medidas tomadas pelo órgão de controle?

Preocupados com potencial desabastecimento, o TCU solicitou ao Instituto Butantã que informasse a capacidade de fornecer o medicamento, caso o contrato com o Tecpar fosse suspenso. A resposta do Instituto foi que não tinha essa capacidade, embora no início de 2018 o mesmo Instituto tenha dito ao MS que tinha capacidade de suprir a demanda total.

Após encontrar várias irregularidades formais no processo de constituição da PDP com a Tecpar para a produção do Trastuzumabe, como preço mais caro que a última compra feita e explicações que considerou insuficientes, o TCU determinou suspensão do contrato, porém aceitando finalizar as compras já empenhadas (ao preço de R$ 938,90, valor máximo previsto na PDP), para evitar risco de desabastecimento – que o órgão não conseguiu apurar se era real, por falta de informações fáceis sobre estoque de medicamentos nos estados e municípios.

Como resultado, em 2019, o MS fez nova licitação para compra do medicamento e evitar desabastecimento, que teve a Roche como vencedora, por preço menor que da última compra (R$ 894,34), segundo registrado na ata de preços.

E, ficamos sabendo agora por meio das matérias nos jornais, o MS está suspendendo os contratos com os laboratórios, que já fizeram investimentos para transferência de tecnologia e estavam prontos para produzir o medicamento, ainda que com preços mais caros que da Roche.

E, com todo esse trabalho dos órgãos de controle, não é possível avaliar a eficácia da PDP, nem saber se esses custos maiores são uma decorrência normal de investimentos que precisam ser amortizados. Igualmente, não há avaliação se a produção nacional já está baixando o preço da Roche por ameaça de competição futura, ou se no futuro a Tecpar seria capaz de gerar de fato economia ao país.

Em resumo, os órgãos de controle fizeram avaliação de conformidade, pesaram as consequências da decisão cautelar e ponderaram a economicidade da medida. Mas não conseguiremos apreender a efetividade da PDP, que é uma política de longo prazo e cujos resultados demoram para serem observados. Não saberemos se os gastos futuros com compras de medicamentos poderiam ser reduzidos no longo prazo, ampliando portanto a capacidade do SUS de bem executar essa política. Por isso seria melhor ter órgãos de controle preocupados não apenas com conformidade, mas também com avaliação de custo-benefício, o que em inglês se chama de value for money, ou retorno pelo dinheiro investido.

[1] O que é a LINDB?
Sancionada em 25 de abril de 2018 pelo presidente Michel Temer, a Lei 13.665/2018 alterou a Decreto-Lei 4.657/42, conhecida como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Foi uma lei concebida originalmente para regular a aplicação do Código Civil. Por ser um diploma independente, não é mais considerada parte do Código Civil, e regulamenta todos os demais ramos do direito, determinando como as leis devem ser aplicadas. É às vezes chamada, portanto, de “normas das normas”.

[2]O que é o PDP?
As Parcerias para Desenvolvimento Produtivo (PDP) são uma iniciativa do Ministério da Saúde para viabilizar a transferência de tecnologia de empresas do setor privado – em geral, multinacionais – para laboratórios públicos, de forma a viabilizar a produção por estes de medicamentos e vacinas estratégicos para o SUS. O governo brasileiro se compromete a comprar os medicamentos das empresas privadas, e em troca elas aceitam fazer a transferência de tecnologia. Ao final do acordo, os laboratórios públicos passam a produzir o medicamento.

[3]O que é o Trastuzumabe?
Câncer de mama pode ser de vários tipos e, para cada tipo, há medicamentos específicos que são mais eficazes. Vendido sob o nome comercial de Herceptin, é destinado aos cânceres de mama que são positivos para um receptor chamado HER2. Ele age inibindo a ação genética defeituosa do HER2 em tumores. De acordo com o Instituto Nacional do Câncer, cerca de 20% dos 57 mil novos casos anuais de câncer de mama são HER2-positivo.

Coluna [3]: Faltam controles, não recursos, para o fundo eleitoral

O deputado Cacá Leão (PP-BA) apresentou relatório sobre o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, que delimita o que pode entrar na Lei Orçamentária Anual. Nele, incluiu previsão de ampliar o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conhecido como fundo eleitoral, em cerca de dois bilhões de reais, mais do que dobrando o valor alocado para as eleições de 2018 (de R$ 1,7 bilhão).

O argumento utilizado para a ampliação orçamentária é que as eleições municipais seriam mais caras que as eleições gerais e, portanto, precisariam de mais recursos. Os políticos foram rápidos em lembrar que em geral temos muito mais candidatos nas eleições municipais que nas eleições gerais. De fato, segundo dados do TSE, tivemos 26.085 candidatos aptos concorrendo nas eleições de 2018 e 469.165 candidatos aptos nas eleições de 2016 – quase 18 vezes mais candidatos.

Por outro lado, o gasto nas eleições municipais por candidato sempre foi muito menor que nas eleições gerais, pois o número de votos que eles precisam conquistar é bem mais baixo – um vereador de uma cidade pequena é eleito com menos de mil votos em muitos casos. Assim, embora as eleições municipais tenham mais candidatos, não é necessário gastar muito mais dinheiro nas eleições municipais que nas gerais.

Além disso, os limites de gastos introduzidos em 2016 reduziram os gastos das eleições municipais em 71%, totalizando R$ 2,2 bilhões (valores de 2016), de acordo com dados do TSE. Se lembrarmos que apenas as doações privadas de pessoas físicas totalizaram R$ 2,5 bilhões em 2016 (apenas no primeiro turno), verificamos que se repetíssemos o fundo eleitoral de 2018 mais as doações privadas das últimas eleições municipais, já teríamos muito mais recursos em 2020 que em 2016.

Portanto, não temos evidência de que seja de fato necessário ampliar o valor do fundo partidário, a despeito dos argumentos dos políticos. O que realmente precisamos discutir, porém, é quais os controles que teremos sobre a utilização desses recursos.

Laranjas prejudicam a representatividade

Em 2016, apenas 13% dos candidatos e candidatas ao cargo de prefeito eram mulheres. Entre os eleitos, este número é de 11,6% – um pouco menor que o percentual de candidatas, portanto. Regulamentação do TSE determinou que os recursos do fundo eleitoral devem obrigatoriamente destinar 30% do fundo para mulheres. No caso das eleições de 2018, aumentamos a participação feminina no Congresso de 10% para 15%. Conforme artigo publicado no Poder360 que eu e Juliana Sakai, nossa diretora de operações, escrevemos em 08 de março deste ano, as candidatas laranjas dificultaram que tivéssemos maior representação feminina na política.

Assim, deveríamos discutir na verdade a criação de mecanismos mais efetivos de controle das candidaturas laranjas e dos gastos de campanha. Deve ser evitado, por exemplo, que os recursos para mulheres sejam empregados na prática para homens. Podem ser criados tipos criminais específicos para isso, bem como regras de transparência para prestadores de serviço, atos de campanha e mais transparência sobre a utilização dos recursos do fundo eleitoral pelos candidatos.

A impunidade impede o controle dos gastos de campanha 

Outro problema é a impunidade. Do lado da Justiça Eleitoral, o TSE ainda não terminou julgamento sobre o primeiro caso das candidatas laranjas, algo importante para nortear as decisões dos tribunais eleitorais regionais.

Do lado do Legislativo, o Congresso trabalhou para garantir impunidade. A Lei 13.831/2019 anistiou multas aplicadas pela Receita Federal aos partidos políticos por não investirem o mínimo de 5% do fundo eleitoral para promoção e difusão das participação política de mulheres. A Transparência Brasil chegou a assinar uma nota conjunta com outras organizações contra essa anistia, mas o efeito foi limitado e a anistia foi aprovada.

Assim, se o Congresso quer aprovar novamente recursos públicos para as campanhas políticas, deve se comprometer com mais transparência e regras mais rígidas de punição por seu descumprimento. Além disso, uma emenda constitucional deveria ser aprovada, proibindo anistia futura.

Como se vê, há poucas restrições e controles sobre o uso de recursos públicos, e quando as penalidades chegam, são anistiadas. As contas partidárias, que devem ser julgadas pelo TSE, acontecem com muita lentidão e, na prática, são mais uma fonte de impunidade.

Assim, a discussão sobre ampliação ou não dos recursos públicos deve, obrigatoriamente, estar atrelada à definição de seus limites, a como será feito seu controle e ao estabelecimento de punição severa para quem descumprir estes limites. Um Congresso que aprova anistia a multas por descumprimento da legislação sinaliza que não está comprometido com o uso responsável dos recursos públicos. E sem esse uso responsável, nem possibilidade efetiva de controle, não podemos confiar que a ampliação dos recursos será positiva.