De olho nos contratos de merenda

Gostaria de contribuir para monitorar a merenda de crianças de todo o Brasil? Precisamos de voluntários(as) que façam essa fiscalização.

A Transparência Brasil precisa de voluntários(as) que coletem informações de contratos de merenda assinados pelas prefeituras de todo o Brasil.

O(a) voluntário(a) receberá um e-mail contendo uma pasta de contratos de merenda escolar e um formulário. O(a) voluntário(a) deverá preencher o formulário com as informações do contrato. Todo o trabalho será feito à distância.

As informações coletadas servirão para apurar se existem irregularidades nos contratos ou nas empresas que fornecem alimentos, garantindo assim uma melhor gestão do recurso público e uma alimentação escolar de qualidade

Iremos fiscalizar contratos de todo o Brasil, começando pelo estado do Rio Grande do Sul.

Para se inscrever, acesse a Plataforma de Voluntariado Atados.

[Coluna 9] Fundo eleitoral: não é possível guardar o pudim e comê-lo ao mesmo tempo

Até o fim de agosto o Congresso deve votar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2020, que delimita o que pode entrar na Lei Orçamentária Anual. Na LDO consta também a proposta de autorizar que o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conhecido como fundo eleitoral, passe de R$ 1,7 bilhão para cerca de R$ 3,7 bilhões.

A cobertura da imprensa sobre a proposta tem ido pelo caminho fácil de criticar a proposta (como se pode ver aqui, aqui, aqui e aqui). Eu mesmo já critiquei a proposta em coluna anterior, argumentando que não era preciso aumentar o volume do fundo, mas sim fortalecer os controles.

No entanto, o saldo final das análises e cobertura da imprensa é desqualificar a política e o financiamento público de campanha, com um tom moralista. Campanhas contra o fundo em receitas sociais com este tom foram lançadas. Ainda que haja motivos para insatisfação, em um contexto de pouca confiança nos representantes públicos, essa concepção da política não é uma abordagem produtiva para pensar essas questões.

O que devemos pensar é o que queremos das eleições, e em seguida avaliar qual o melhor desenho em termos de financiamento de campanha.

No governo representativo, a democracia funciona quando os eleitores votam livremente e há competição eleitoral entre políticos/partidos pelos cargos em disputa. Quanto mais competição, melhor tende a ser o resultado eleitoral.
Ver post completo “[Coluna 9] Fundo eleitoral: não é possível guardar o pudim e comê-lo ao mesmo tempo”

Newsletter – agosto de 2019

Confira a edição de agosto da newsletter da Transparência Brasil. Ela tem periodicidade mensal e você também pode recebê-la no seu e-mail assim que ela fica pronta, inscrevendo-se aqui.

Além dos informes das atividades da Transparência Brasil, nossa newsletter também traz informações relevantes sobre os temas de transparência, controle social, integridade outras notícias que foram destaque no mês. Acesse a edição completa .

Destaques de Agosto:

  • Irregularidades no uso de aplicativos de transporte por servidores da Prefeitura de São Paulo;
  • Chamada de voluntários para projeto de monitoramento de merenda da Transparência Brasil;
  • Implicações políticas das alterações no Coaf;
  • Notas em defesa da Lista Tríplice para chefia da PGR e alerta contra o risco de apagão de dados no Governo Federal.

[Coluna 8] Como aperfeiçoar os Tribunais de Contas e evitar novas crises fiscais nos estados brasileiros

Quem acompanha o noticiário sabe que vários estados brasileiros encontram-se em grave crise econômica. Dificuldade para pagar as contas, atrasos salariais e descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) são alguns dos problemas desses estados. Uma das razões para tal descalabro é, por óbvio, as falhas do sistema de controle em coibir corrupção e ineficiência governamental.

Não por outro motivo, tem havido críticas pela baixa eficácia dos Tribunais de Contas estaduais em evitar a crise fiscal dos estados. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) [1] indicavam que, em 2018, treze estados estavam com notas insuficientes – ou seja, não poderiam contrair empréstimos com a União por baixa capacidade de pagamento – e Minas Gerais não tinha sequer disponibilizado todos os dados para serem classificados. Não há notícia, porém, de que os TCEs tenham reprovado as contas destes governos estaduais.

Como a própria Transparência Brasil já mostrou, os Tribunais de Contas sofrem vários problemas. Muitos conselheiros são indicados em desrespeito à lei – não cumprem os requisitos de reputação ilibada e idoneidade ou saber notório etc. Custam muito aos cofres públicos – em alguns casos chegando a custar mais de 80% do gasto com as Assembleias Legislativas estaduais – e entregam pouco em termos de controle. Tudo isso bem documentado em dois relatórios nossos, o último datado de 2016.

Em artigo no começo de 2019, o economista Marcos Lisboa criticou a atuação dos Tribunais de Contas na questão fiscal dos estados e municípios, e defendeu a extinção das cortes de contas. Sob o argumento de que a medida economizaria dinheiro – em 2015, o gasto total dos TCEs representava 57% do custo total das 27 Assembleias Legislativas –, defendeu substituí-los por auditorias privadas.


As causas raízes dos problemas com os Tribunais de Contas

Para resolver os problemas do estado brasileiro, é preciso em primeiro lugar fazer um diagnóstico das causas raízes dos problemas, e não apenas olhar para os sintomas. Não se deve “jogar o bebê fora junto com a água do banho”, como sugerem alguns críticos mais afoitos.

A Constituição Federal, no seu artigo 71, estabelece que é papel dos Tribunais de Contas emitir parecer prévio sobre as contas do Executivo, anualmente, mas quem as julga é o Legislativo estadual. Defendem-se os membros dos TCEs, portanto, com o argumento de que, a despeito de ressalvas, alertas e parecer pela reprovação, os Legislativos de estados e municípios podem não seguir o parecer do Tribunal. É verdade que em muitos municípios isso ocorreu. Mas não no nível dos estados.

Tomemos o caso do Rio Grande do Sul, um dos estados com nota D pela STN (pior nível), para entender parte do problema. De acordo com dados de 2016 da STN, o estado do Rio Grande do Sul ultrapassou os limites da LRF. Qual seria o papel do Tribunal de Contas do Estado neste caso?

A LRF, em seu artigo 19, define de forma clara quais os limites para gastos com pessoal e, inclusive, o que não deve entrar no cômputo desta rubrica. Por exemplo, gastos como indenização por demissão de servidores e gastos com plano de demissão voluntária estariam fora da conta.

Quem fiscaliza o cumprimento da LRF nos estados são os Tribunais de Contas dos Estados. Porém, como a autonomia federativa permite a cada estado adotar critério diferente da STN, não há um entendimento comum sobre o que entra no cômputo de gasto pessoal. Não conheço dados recentes sistematizados sobre os entendimentos de cada ente federativo, mas em 2007, no âmbito do Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros (Promoex), Lei nº 11.131, de 2005, dez Tribunais de Contas  estaduais informaram adotar critérios divergentes em relação à STN. As cortes de contas excluíam gastos com Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), inativos e/ou pensionistas [2].

No caso do RS, a interpretação dos conselheiros foi contrária à área técnica do órgão, que defendeu a inclusão do IRRF [3]. O próprio TCE-RS, no parecer das contas de 2017, reconhece que, pelos cálculos da STN, os gastos com pessoal no estado estariam acima do limite de 60% de comprometimento da receita corrente líquida, estabelecido pela LRF. No entanto, feitas as exclusões acima mencionadas, este percentual é de 55%.

Assim, em abril de 2019, o TCE-RS aprovou parecer prévio favorável à aprovação das contas de 2017 do governo estadual. Este caso, porém, está longe de ser o único. Problemas similares são encontrados em outras legislações, como por exemplo leis que regulam gasto mínimo com educação e saúde, sendo frequentes as interpretações lenientes sobre gastos dessas rubricas.

Como tornar os Tribunais de Contas mais efetivos?

Parece natural pensar que a solução para nossos problemas estaria em retirar o caráter político dos Tribunais de Contas. Auditores concursados, com alguma frequência, defendem que eles deveriam ser os conselheiros. Mesmo na Assembleia Constituinte, que redefiniu o papel dos Tribunais de Contas, houve quem defendesse selecionar os conselheiros por concurso.

O problema está, porém, em outro lugar. O Tribunal de Contas, no Brasil, segue um modelo de controle externo que vem da França Napoleônica. Entre várias características deste modelo, destaca-se a ênfase no controle de legalidade. O papel principal do controle externo é verificar conformidade legal dos atos administrativos, sem se preocupar em avaliar o desempenho das políticas públicas.

Já nos órgãos de controle externo da tradição Westminster, seguida em países como Inglaterra e Estados Unidos, o objetivo principal do controle externo é avaliar desempenho, o chamado “value for money”. Essa diferença de objetivos é, ao meu ver, uma das principais explicações para a diferença de efetividade dos órgãos de controle entre países.

Em primeiro lugar, se o objetivo do controle externo é fazer recomendações de como tornar políticas públicas mais custo-efetivas, não há necessidade de sanção ou punição para quem descumpre a lei. Logo, julgamentos não existem e deixa de ser um problema a nomeação política de conselheiros.

Em segundo lugar, se a ênfase é na avaliação do desempenho, é muito importante que o órgão de controle tenha acesso aos dados necessários e que seja qualificado tecnicamente para entender de políticas públicas, com servidores de perfil diverso. O controle de legalidade, por outro lado, demanda um conhecimento técnico das leis, por óbvio, mas também a capacidade de avaliar quando um julgamento encontra legitimidade política, já que os conselheiros têm atuação política. Em suma, os modelos distintos criam incentivos para perfis diferentes dos dirigentes.

Em terceiro lugar, o modelo Westminster torna a independência um fator mais crítico. Por ser mais técnico, acaba tendo menos respaldo político e, se não tiver sua autonomia e independência garantidas, não será efetivo. Já os Tribunais de Contas, pelo caráter político, derivam sua autonomia tanto de garantias legais como da própria forma como são escolhidos os conselheiros, razão pela qual os políticos irão tomar cuidado com quem eles indicam para o tribunal.

Em quarto e último lugar, a efetividade do modelo Westminster depende da transparência nos resultados de suas auditorias e recomendações, para aumentar a chance de que as recomendações sejam seguidas. Como não há sanção, elas podem ser olimpicamente ignoradas pelo Executivo. Torna-se crítica, nesse modelo, a capacidade da imprensa, sociedade civil e oposição de acessarem os resultados das recomendações e poderem usá-las para produzir accountability. No modelo napoleônico, a efetividade dos órgãos de controle está mais associada às punições, que precisam ser cumpridas e terem poder dissuasivo. Assim, há mais espaço para falta de transparência entre análises técnicas das auditorias, pois o que aparentemente importa são as decisões dos conselheiros.

Um modelo não é necessariamente melhor que o outro, pois a depender das condições institucionais e da sociedade de cada país, podem funcionar melhor ou pior. Além disso, é possível adaptar os modelos, e hoje, cada vez mais, os Tribunais de Contas, por exemplo, fazem análise de desempenho, ainda que percentualmente muito menos que instituições como o Government Accountability Office nos EUA.

Agentes respondem a incentivos, e o equilíbrio resultante decorre dos incentivos. Se o incentivo é controlar legalidade, o sistema político irá atuar para limitar a atuação dos Tribunais de Contas, pois são decisões sobre legalidades dos atos dos políticos. Mudar a forma como conselheiros são indicados, ou mesmo substituir os Tribunais de Contas por auditorias privadas, não endereça a causa raiz da inefetividade dos TCs.

A tendência mundial tem sido destacar a importância de avaliação de políticas públicas, e os órgãos de controle podem ajudar nesse sentido. Vejamos o caso da LRF: mais importante do que saber se um estado a cumpriu é que a gestão econômica atinja os objetivos de promover desenvolvimento econômico no estado. O limite de 60%, no fundo, é só um indicador da real variável de interesse: uma gestão econômica cujos benefícios superem os custos – por exemplo, uma isenção fiscal não pode gerar atrasos em pagamentos por falta de receita.

Seria muito mais transformador reorientar o objetivo do controle externo para análise de desempenho em vez de controle de legalidade. Vários outros problemas dos Tribunais de Contas, que não tratamos aqui – como problema do Tribunal ser, ao mesmo tempo, acusador, julgador e instância recursal – seriam endereçados com essa mudança, pois não haveria sequer necessidade de sanção. Mudar nessa direção seria enfrentar a causa raiz da baixa efetividade do controle externo, ao invés de enfrentar apenas sintomas.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[1] O que é a LINDB?
Sancionada em 25 de abril de 2018 pelo presidente Michel Temer, a Lei 13.665/2018 alterou a Decreto-Lei 4.657/42, conhecida como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Foi uma lei concebida originalmente para regular a aplicação do Código Civil. Por ser um diploma independente, não é mais considerada parte do Código Civil, e regulamenta todos os demais ramos do direito, determinando como as leis devem ser aplicadas. É às vezes chamada, portanto, de “normas das normas”.

[2]O que é o PDP?
As Parcerias para Desenvolvimento Produtivo (PDP) são uma iniciativa do Ministério da Saúde para viabilizar a transferência de tecnologia de empresas do setor privado – em geral, multinacionais – para laboratórios públicos, de forma a viabilizar a produção por estes de medicamentos e vacinas estratégicos para o SUS. O governo brasileiro se compromete a comprar os medicamentos das empresas privadas, e em troca elas aceitam fazer a transferência de tecnologia. Ao final do acordo, os laboratórios públicos passam a produzir o medicamento.

[3]O que é o Trastuzumabe?
Câncer de mama pode ser de vários tipos e, para cada tipo, há medicamentos específicos que são mais eficazes. Vendido sob o nome comercial de Herceptin, é destinado aos cânceres de mama que são positivos para um receptor chamado HER2. Ele age inibindo a ação genética defeituosa do HER2 em tumores. De acordo com o Instituto Nacional do Câncer, cerca de 20% dos 57 mil novos casos anuais de câncer de mama são HER2-positivo.

[Coluna 7] A importância do controle social no combate à corrupção – o caso do Tá de Pé

A Transparência Brasil tem como missão promover a transparência e o controle social do poder público, contribuindo para a integridade e o aperfeiçoamento das instituições, das políticas públicas e do processo democrático. Nossa teoria da mudança propõe que, com mais transparência, o controle social será mais efetivo e, como resultado, teremos instituições e políticas públicas mais íntegras e efetivas. Estes são elementos essenciais para alcançarmos uma democracia mais robusta.

Nós acreditamos também que esta teoria da mudança deve ser avaliada à luz de evidências rigorosas para que possamos ajustá-la. Por essa razão, é prática comum realizarmos avaliação de impacto de nossos projetos. A mais recente delas, feita por um consultor externo, tratou do aplicativo Tá de Pé. E os resultados positivos – e negativos – são bastante iluminadores sobre nossa teoria da mudança.

Contexto do Tá de Pé

O Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado em 2014, estabeleceu como sua meta 1 ter 50% das crianças de 0 a 3 anos em creches até 2024 e universalizar a pré-escola (4 a 5 anos) até 2016. De acordo com dados do Observatório do PNE, o Brasil tem 90% das crianças de 4 a 5 anos na pré-escola, e 30% das crianças de 0 a 3 anos em creches.

Desde 2007, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) financia a construção de creches e escolas em todo o Brasil, por meio do programa Proinfância. Este programa, portanto, é fundamental para ajudar o Brasil a cumprir as metas do PNE.

A Transparência Brasil, em 2017, lançou o app Tá de Pé, que permite a qualquer pessoa fiscalizar o andamento de obras de creches e escolas em todo o Brasil financiadas pelo FNDE. Usando o aplicativo, qualquer cidadão pode nos enviar fotos de uma obra, e, em parceria com engenheiros, determinamos se há indício de atraso. Nestes casos, encaminhamos um e-mail à prefeitura, cobrando explicações e um compromisso com data de entrega.

O aplicativo foi pensado para gerar o mínimo custo para a Transparência Brasil, permitindo escalar o controle social para milhares de obras.

Para avaliar o impacto do app, contratamos um consultor independente, que desenhou um experimento de modo similar às pesquisas de novos medicamentos na indústria farmacêutica. Alguns municípios foram aleatoriamente escolhidos para não aparecerem no app. Desse modo, pudemos analisar o efeito do aplicativo nas obras monitoradas, em comparação com as não presentes no app.

Avaliação de Impacto

A avaliação de impacto considerou três intervenções:

i) monitoramento pelos cidadãos (bottom-up) via app entre agosto de 2017 e fevereiro de 2018;
ii) monitoramento pelos cidadãos (bottom-up) via app entre agosto de 2018 e fevereiro de 2019; e
iii) monitoramento pela Transparência Brasil (independente do app, portanto top-down) em dezembro de 2018.

Os resultados da avaliação de impacto mostraram que obras monitoradas pelos cidadãos têm 7% mais chance de ser concluídas, quando comparadas a obras fora do app. Já o monitoramento pela Transparência Brasil não teve impacto algum.

Um aumento de 7% não é muito expressivo, mas isso provavelmente se deve ao fato de que poucas pessoas usaram o app e, na prática, poucas pessoas monitoraram alguma obra. Como consequência, o efeito médio do monitoramento é puxado para baixo.

A dificuldade da Transparência Brasil, portanto, foi em engajar as pessoas. Como o tema de corrupção era o principal problema para os brasileiros, segundo as pesquisas de opinião, acreditávamos que o app iria viralizar e receberíamos muitas fotos. O resultado, porém, ficou aquém de nossas expectativas.

Apesar de o app ter sido baixado 10.733 vezes, apenas 347 alertas foram enviados até 30 de julho de 2019. Ainda assim, o app teve impacto, conforme mostrado acima, e acreditamos, portanto, que se tivéssemos maior utilização do app, o impacto seria maior.

Outra alternativa, mais simples, é o monitoramento das prefeituras diretamente pela Transparência Brasil, sem participação do cidadão. Essa terceira intervenção, porém, não surtiu resultado. Vamos revisar os dados novamente mais para frente, pois o efeito pode demorar a aparecer. No entanto, os resultados disponíveis sugerem que a fiscalização da sociedade civil local é mais efetiva que aquela realizada por uma organização distante dos municípios.

Mobilização

Esses resultados mostram o potencial de transformação das políticas públicas quando a sociedade se engaja em monitorá-las. Mesmo com baixo engajamento, já conseguimos ter mais obras concluídas. Com mais mobilização, o impacto tende a ser muito maior.

O desafio se encontra em conseguir mobilizar o cidadão. Disponibilizar ferramentas, como o app Tá de Pé, é um dos mecanismos que encontramos para atingir este resultado. Como vimos, porém, não é suficiente. Nossa hipótese de como fazer isso passa por três fatores: comunicar melhor a existência da ferramenta de controle social, fazer parcerias com organizações locais para que elas mobilizem a comunidade e reduzir o custo de monitoramento para quem se dispõe a utilizar a ferramenta.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[Coluna 6] O dia em que eu acreditei em fake news – e caminhos para combatê-la

Fake news – ou mais precisamente, desinformação – é, naturalmente, uma preocupação para a Transparência Brasil, na medida em que afeta a transparência pública. Esta não se resume ao papel do governo de disponibilizar informações, isto é, dar publicidade. É necessário que as pessoas efetivamente consigam acessar e entender as informações, e dar significado mais preciso para a realidade a partir destas informações. Sem esse efeito, a disponibilização de mais informações será inócua em produzir mais accountability, controle social e, por conseguinte, menos corrupção. Precisamos, portanto, pensar em como enfrentar esse problema.

No dia 10 de julho deste ano, eu li um tuíte que falava do Decreto nº 9.902/2019, alterando regulamentação sobre produção de cerveja. Nele, informava-se que o decreto excluiu a proibição de uso de sabão para produzir espuma. Eu cheguei a compartilhar a notícia para alguns poucos amigos de que a cerveja poderia ter sabão.

Poucos minutos depois duvidei de minha própria crença. O governo é dado a absurdos, mas permitir uso de sabão na cerveja? Após rápida investigação, descobri que a proibição continuava em vigor, só que não mais naquele decreto, mas em outro instrumento normativo.

Afinal, por que somos enganados por desinformação? 

De modo geral, eis o que comumente se acredita ser a forma racional de decidir sobre a veracidade de uma história: lê-se a notícia, avalia-se a plausibilidade dela e em seguida chega-se a um juízo sobre sua veracidade, sempre deixando as emoções de lado.

No meu caso, o processo se deu de modo totalmente diverso. Em primeiro lugar, eu vinha lendo, da mesma fonte e de outras similares (jornalistas ou analistas), análises críticas de novos decretos do governo Bolsonaro. Com raras exceções, os fios – como se chamam a sequência de tuítes – criticavam absurdos e erros do governo. Então, minha experiência passada formava em meu cérebro uma predisposição de que estava diante de mais um relato com críticas aos absurdos do governo.

Em segundo lugar, antes do tuíte sobre a bolha de sabão na cerveja, havia comentários sobre potenciais problemas – como revogação de proibição de corantes nas cervejas, ou regras para classificação de cervejas em puro malte e alta e baixa fermentação, e como vocês podem adivinhar, gosto de uma cerveja artesanal –, de modo que fiquei com predisposição negativa para aquela sequência de tuítes.

Em terceiro lugar, a medida era vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), cuja percepção minha era de um ministério que estava adotando medidas extremamente problemáticas.

Então, cheguei ao fatídico tuíte da bolha de sabão. Meu cérebro, antes mesmo de ler o conteúdo específico, já tinha feito uma previsão sobre a veracidade e – talvez mais importante – o caráter emocionalmente negativo daquela norma. Eu já havia construído imagens no meu cérebro tomando cerveja ruim com amigos. A leitura apenas confirmou o que meu cérebro já esperava: era mais um decreto absurdo.

É verdade que, em algum lugar da minha mente, houve alguma dissonância. Colocar bolha de sabão em cerveja é obviamente ruim e não há quem possa ganhar com essa medida. Grandes empresas têm processos rígidos e não se arriscariam tanto. Cervejas artesanais têm uma preocupação muito grande justamente com sabor e qualidade. Mas como todo o resto apontava para a veracidade e, mais ainda, havia a necessidade de se indignar e compartilhar a notícia, deixei essas pequenas dúvidas de lado e compartilhei a história com alguns amigos.

Mas a dúvida foi crescendo e lembrei que o viés de confirmação – tendência de procurar confirmar o que acreditamos, em vez de checar se não estamos errados – poderia estar me traindo. Rapidamente achei que a interpretação que fiz era errada. Havia um nota do MMA explicando que outra norma mantinha a proibição e, portanto, não havia risco de bolhas de sabão na cerveja – pelo menos, não por causa de mudanças de regulamentação.

Viés de confirmação?

Ocorre que o que aconteceu comigo está longe de ser exceção. O que os achados científicos da psicologia e neurociência nos dizem sobre como o cérebro funciona sugerem que todos estamos sujeitos a acreditar em desinformação [1, 2, 3, 4].

Nosso sistema de crenças é baseado em experiências passadas, conhecimento e emoções que são ativados quando lemos uma determinada notícia. Nosso cérebro faz então uma previsão com alta confiança de que uma dada notícia é verdadeira. Esta, por sua vez, é confirmada pelas emoções ativadas e informações processadas pelo cérebro durante a leitura da notícia.

Chave, aqui, é a interpretação de que o cérebro preditivamente – em vez de reativamente – guia o comportamento. Primeiro o cérebro faz um chute com base em experiências passadas e no contexto em que está inserido. Só depois a notícia ou informação é processada e a discrepância minimizada.

Além disso, cada resultado é um sinal para que o cérebro atualize seus chutes iniciais futuros. Obviamente, a cada resposta consistente a confiança em determinado comportamento é reforçada.

O viés de confirmação, assim, ocorre quando o cérebro é levado a elicitar uma previsão que busca confirmar um estado emocional e cognitivo específico. Similarmente, a crença em desinformação ocorreria porque uma dada informação é coerente com os processos cognitivos, emocionais e perceptivos relacionados a uma dada notícia.

Como meu exemplo ilustra, precisamos estudar e entender quais mecanismos são mais propícios a levar as pessoas a acreditarem em desinformação, e como desenhar mecanismos que possam combatê-la. Em vez de pensar que as pessoas não são racionais, devemos lembrar que a racionalidade é ecológica, isto é, uma questão de adequação entre contexto e uso de emoções, cognição e percepção pelo nosso cérebro, muito além da mera lógica.

Não sabemos ainda com precisão os mecanismos psicológicos específicos sobre como notícias falsas se propagam, mas com base neste paradigma podemos testar intervenções com maior chance de serem efetivas. Há alguns estudos sendo feitos nessa direção, com resultados promissores [5]. Ainda precisaremos de muita experimentação, mas acredito que chegaremos mais longe com uma visão mais realista e acurada sobre como funciona a mente humana.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[1] Moretto, Giovanna, et al.
“A psychophysiological investigation of moral judgment after ventromedial prefrontal damage.” Journal of cognitive neuroscience 22.8 (2010): 1888-1899 (link)

[2] Lindquist, Kristen A., et al.
“The brain basis of emotion: a meta-analytic review.” The Behavioral and brain sciences 35.3 (2012): 121. (link)

[3] Hoemann, Katie, and Lisa Feldman Barrett.
“Concepts dissolve artificial boundaries in the study of emotion and cognition, uniting body, brain, and mind.” Cognition and Emotion 33.1 (2019): 67-76. (link)

[4] Duncan, Seth, and Lisa Feldman Barrett.
“Affect is a form of cognition: A neurobiological analysis.” Cognition and emotion 21.6 (2007): 1184-1211. (link)

[5] Paynter, Jessica, et al.
“Evaluation of a template for countering misinformation—Real-world Autism treatment myth debunking.” PloS one 14.1 (2019): e0210746. (link)

[Coluna 5] Transparência Algorítmica: uma nova agenda de incidência

Um dos temas que a Transparência Brasil tem monitorado no último ano é o da Transparência Algorítmica [1]. De redes sociais, a mecanismos de busca, passando pelo nosso celular, o uso de Inteligência Artificial [2] é cada vez mais ubíquo em nossa sociedade. Mas e o seu uso pelo poder público? Quais as necessidades de transparência de algoritmos na esfera pública?

A demanda por mais transparência na utilização desses algoritmos envolve não apenas saber quais dados estão sendo coletados e compartilhados, mas também como eles são utilizados pelo poder público. Algoritmos também podem ser injustos e discriminatórios, e a comunidade de inteligência artificial tem acordado para esse problema.

Nos Estados Unidos, temos vários exemplos de localidades que têm avançado na discussão sobre transparência algorítmica. A cidade de Nova Iorque, por exemplo, criou uma força tarefa para avaliar e fazer recomendações sobre o uso de algoritmos pela prefeitura. Uma das conclusões desta força tarefa é que não está claro o que é um algoritmo que deve ser objeto de maior accountability, o que mostra como a questão é complexa e requer estudos adicionais.

O Legislativo do estado de Washington está debatendo uma lei de accountability algorítmica, com potencial impacto maior até do que a lei aprovada pela cidade de Nova Iorque. A legislação obrigaria, por exemplo, que sistemas automatizados utilizados pelo poder público fossem disponibilizados para auditoria, teste ou pesquisa livremente para agências independentes. E o estado de Idaho aprovou uma lei de transparência para ferramentas computadorizadas de avaliação de risco de crime. Esta lei garante o direito de acesso à informação sobre como a ferramenta foi desenhada e os dados utilizados para seu desenvolvimento.

E há casos também de cidades com amplo uso dessas ferramentas, mas sem legislação, e outra já proibindo sua utilização. A cidade de Los Angeles, por exemplo, usa algoritmos de forma bastante generalizada, chegando a fazer parcerias com empresas privadas para o compartilhamento de dados dos usuários com empresas de combate ao crime. E por lá não há previsão de lei de transparência algorítmica. Já a cidade de São Francisco, por outro lado, baniu em junho a utilização de ferramentas de reconhecimento facial pelo poder público municipal, além de ter estabelecido regras de prestação de contas no uso de tecnologias de vigilância.

A regulação da transparência dos algoritmos no Brasil

Aqui no Brasil a discussão é praticamente inexistente. Em julho deste ano, O Globo publicou reportagem apontando que a polícia do Rio usa um sistema de reconhecimento facial de imagens e classificou uma mulher como tendo 70% de probabilidade de ser uma foragida da justiça. Depois, constatou-se que a criminosa já se encontrava presa e houve um engano. Mas não sabemos muito mais sobre uso dessas tecnologias e ferramentas pelo poder público.

A título de curiosidade, eu fiz um pedido de acesso à informação para a Secretaria de Segurança Pública do estado de São Paulo para saber se o órgão utiliza algum tipo de algoritmo ou modelo estatístico, e a resposta foi negativa. De acordo com a secretaria, portanto, não se utiliza nem uma tecnologia como a empregada no estado do Rio de Janeiro. Por outro lado, o Metrô de São Paulo terá sistema de reconhecimento facial, aparentemente de modo similar o que a polícia do Rio está utilizando.

A legislação relevante existente no Brasil garante poucos direitos sobre o tema. As referências explícitas de que tenho notícia estão na nova Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) e no novo Decreto nº 9.936/2019, que regulamenta o cadastro positivo. A LGPD diz, em seu artigo 20: “O titular dos dados tem direito a solicitar a revisão de decisões tomadas unicamente com base em tratamento automatizado de dados pessoais que afetem seus interesses, incluídas as decisões destinadas a definir o seu perfil pessoal, profissional, de consumo e de crédito ou os aspectos de sua personalidade”. Similarmente, o Decreto 9.936/2019, em seu artigo 19, autoriza a revisão de decisão “realizada exclusivamente por meios automatizados”.

O problema desses artigos é que se restringem a casos em que foram utilizados exclusivamente o tratamento automatizado, o que é raro nos dias atuais. Além disso, como determinar se foi o caso, sem transparência de como o algoritmo é utilizado?

Como se vê, as discussões são complexas. E, como aconteceu com a proteção de dados pessoais, a temática chegará ao Brasil mais cedo ou mais tarde, com demanda para desenvolvimento de aparato regulatório relativamente complexo. Teremos de definir o que deve ser monitorado, até onde deverá ir a transparência, quais os direitos dos usuários e como garantir justiça e equidade na utilização dos algoritmos e Inteligência Artificial. Quanto antes iniciarmos essa discussão, melhor será para a sociedade brasileira.

Diretor-executivo da Transparência Brasil

[1] O que é algoritmo?
Um algoritmo nada mais é que um conjunto de instruções ou passos a serem seguidos, especificando o que fazer para cada situação. Uma receita de bolo é um exemplo de algoritmo. Na ciência da computação, algoritmos são em geral instruções para o computador executar ações e não têm necessariamente relação com inteligência artificial.

[2] O que é Inteligência Artificial?
Não existe uma definição consensual de Inteligência Artificial (IA). Contudo, nos dias de hoje, os principais casos de sucesso de aplicação de inteligência artificial estão relacionados à aprendizagem de máquina, em que se utiliza grandes volumes de dados para se treinar algoritmos, para automatizar a realização de tarefas como reconhecimento de imagem, tradução etc.

 

Análises Técnicas de Projetos

No contexto do projeto Obra Transparente, a Transparência Brasil produziu algumas publicações que facilitam e orientam o controle social de obras públicas por cidadãos e organizações da sociedade civil.

Entre estas, destacamos alguns exemplos de análises realizadas pela Câmara Técnica do projeto no assessoramento aos observatórios sociais durante as atividades de monitoramento da contratação e execução de obras de escolas e creches em seus municípios.

As análises trazem dados, documentos e evidências utilizados nos monitoramentos que foram realizados nas cidades de Araucária (PR), Palhoça (SC) e Pelotas (RS). Os dados foram encaminhados às respectivas administrações municipais e a órgãos de controle.

Em Araucária, caso de maior sucesso, as denúncias produzidas pelos participantes do projeto foram analisadas e confirmadas pelo Tribunal de Contas da União, e geraram economia superior a R$ 1 milhão para a cidade.

Uso de transporte privado pela Prefeitura de São Paulo tem falhas na prestação de contas e indícios de irregularidades

Dentre os indícios de irregularidades encontrados, há registros de corridas com até oito dias e rotas recorrentes a endereços privados

Agosto de 2019

No ano de 2017, a Prefeitura de São Paulo passou a utilizar o serviço de transporte individual por aplicativo para a locomoção de servidores, substituindo a frota de carros da administração municipal.

Para avaliar esta mudança, a Transparência Brasil analisou 329.227 corridas feitas entre agosto de 2017 e março de 2019, totalizando R$ 2,95 milhões. Os dados, obtidos pela Rede Globo via Lei de Acesso a Informação, indicam que, de maneira geral, o uso do aplicativo tem sido feito de maneira razoável.

Por outro lado, constatamos fragilidades na prestação de contas. De acordo com os dados obtidos, as justificativas para o uso do transporte expõem as razões para o deslocamento de forma superficial. Nas viagens com maior custo e/ou duração, as justificativas foram insuficientes para entender as circunstâncias destas corridas e as razões para o alto custo e a longa duração. Um número considerável de corridas cujo quilômetro custou pelo menos o dobro do valor médio, cerca de 5,1% do total, não oferece nenhuma explicação especial para tais gastos incomuns (exemplos: trânsito, alagamento etc.).

Também identificamos indícios de irregularidades. O tipo mais comum são rotas recorrentes envolvendo endereços privados: 1,9% de todas as corridas entre 2017 e 2019 teve rotas que se repetiram ao menos 20 vezes, e que tinham como origem ou destino um endereço privado.

Outros problemas incluem:

i) o uso de transporte individual para corridas excessivamente curtas – 1,7% do total de viagens no período;
ii) corridas cuja quilometragem não foi registrada – 1,2% das corridas, com pedidos de reembolso por viagens realizadas sem utilizar o aplicativo, por exemplo; e
iii) corridas com mais de doze horas de duração – oito órgãos registraram essa irregularidade.

Acesse o Relatório

Contato:
Jessica Voigt (cientista de dados)
e-mailjvoigt@transparencia.org.br
tel: +55 11 99489 6593

Sobre a Transparência Brasil:
A Transparência Brasil é uma organização da sociedade civil sem fins lucrativos cuja missão é promover a transparência e o controle social do poder público, contribuindo para a integridade e o aperfeiçoamento das instituições, das políticas públicas e do processo democrático. Tenha informações atualizadas sobre a atuação da Transparência Brasil visitando o site: http://www.transparencia.org.br

‘Apagão’ de dados é risco para toda a sociedade: queremos mais transparência e respeito à ciência

As entidades abaixo-assinadas acompanham com preocupação a tendência do atual governo de contestar, sem base científica, dados produzidos por agências do próprio governo e institutos de pesquisa de sólida reputação. Também alertam para os riscos da interrupção de estudos científicos e mudanças em metodologias há anos aplicadas para apoiar políticas de interesse público, como as de preservação ambiental e de combate ao desmatamento.

A notícia da última sexta-feira (2 de agosto) da exoneração do diretor do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE, Ricardo Galvão, vem na esteira de uma série de outras ações direcionadas a institutos nos últimos meses, como IBGE, Ibama e Inep. Em vez de agir sobre a realidade, o governo prefere atacar os dados que a descrevem, demonstrando pouco apreço por estudos científicos e evidências que, na verdade, deveriam embasar as políticas públicas. 

Os dados do INPE que foram alvo de questionamento vêm sendo tornados públicos ativamente na plataforma Terra Brasilis, lançada pelo instituto em 2018 para reunir dados de dois importantes sistemas de monitoramento da vegetação nativa: o PRODES e o DETER. A divulgação desses dados indicava um aumento do desmatamento no país, o que gerou desconforto em setores do governo. O acesso aos dados públicos é fundamental para que a sociedade possa observar a realidade, realizar análises independentes sobre ações do governo e exercer o controle social para que os interesses públicos sejam defendidos.

O acesso à informação pública está previsto na Constituição brasileira e regulamentado pela Lei Federal nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação Pública – LAI). Por isso, dados públicos não devem ser vistos como instrumento publicitário, ou seja, usados apenas quando indicam situações favoráveis ou quando comprovam posições pré-estabelecidas. O compromisso de disponibilização de dados públicos completos, atuais e acessíveis é fundamental para que as discussões e decisões sobre políticas públicas sejam alicerçadas em fatos, evidências e participação social.

Além disso, o Brasil aderiu a compromissos internacionais na área de governo aberto, propondo-se a ampliar a informação disponível sobre atividades governamentais e implementar os mais altos padrões de integridade profissional em toda a administração pública. As recentes intervenções em institutos que coletam e disponibilizam dados cruciais para accountability e controle social são contrários a essas diretrizes, além de opostos a princípios constitucionais de moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência. Interromper a divulgação de dados que permitem o acompanhamento de outras obrigações internacionais, como o Acordo de Paris e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, traz impactos negativos na imagem do Brasil, no âmbito das relações internacionais.

Os dados resultantes do trabalho de institutos de pesquisa e produção científica como o INPE não pertencem a um governo ou administração vigente, mas a toda a população brasileira. As organizações que assinam esta carta ressaltam a importância de que a produção e publicação dos dados seja mantida e fortalecida com os insumos necessários. Qualquer mudança metodológica na forma de coleta ou análise desses dados deve ser devidamente esclarecida e debatida com a sociedade civil, tratada com transparência e de acordo com os princípios de governo aberto e dos acordos internacionais. 

 

Assinam: 

  • Abraço Guarapiranga
  • Agenda Pública
  • Amasa – Amigos Associados de Analândia
  • ARTIGO 19 BRASIL
  • Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji)
  • Espaço de Formação Assessoria e Documentação
  • Greenpeace Brasil
  • Instituto Centro de Vida
  • Instituto Cidade Democrática
  • Instituto Construção
  • Instituto de Governo Aberto
  • Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (IMAFLORA) 
  • Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social
  • Observatório do Código Florestal (OCF)
  • Open Knowledge Brasil (OKBr)
  • Programa Cidades Sustentáveis
  • Rede GTA – Grupo de Trabalho Amazônico
  • Rede pela Transparência e Participação Social (RETPS) 
  • Transparência Brasil