Pagamentos além do teto constitucional a carreiras da Advocacia-Geral da União (AGU) foram viabilizados por problemas estruturais de controle, transparência e governança da gestão dos recursos com base nos honorários de sucumbência. É o que constata o estudo inédito “A arquitetura do além-teto: governança e transparência da gestão dos honorários de sucumbência em âmbito federal”, lançado pelo Movimento Pessoas à Frente e Transparência Brasil. O levantamento também conta com apoio de organizações da Coalizão de Combate aos Supersalários: República.org, Fiquem Sabendo, Justa, Livres, Transparência Internacional – Brasil, Pacto Nacional pelo Combate à Desigualdade, Fundação Tide Setúbal e Movimento Brasil Competitivo. 

A pesquisa identificou que benefícios adicionais pagos a advogados públicos não foram incluídos nos principais sistemas de fiscalização do Estado, o que permitiu, na prática, a superação recorrente do limite salarial determinado pela Constituição federal (atualmente de R$46.336,19 ao mês).

Parte expressiva dos pagamentos feitos pelo Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA) não é registrada no Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape), plataforma que consolida a folha salarial do Executivo federal e calcula automaticamente o cumprimento do teto constitucional. Com exceção do rateio ordinário, inserido na base de informações, dezenas de outros benefícios criados administrativamente são pagos à revelia do Siape. Como consequência, penduricalhos custeados com honorários de sucumbência são pagos sem o devido controle e verificação de incidência do teto.

O estudo também aponta limitações relevantes nas ferramentas de transparência existentes. No Portal da Transparência do governo federal, os dados disponíveis não permitem identificar cada parcela que compõe os pagamentos do CCHA aos beneficiários, pois a Controladoria-Geral da União recebe apenas os dados agregados do CCHA. Já o painel específico divulgado pela AGU apresenta informações mais completas, mas requer identificação de cada indivíduo para acesso e não permite o download das bases de dados, o que impede análises independentes em larga escala. 

Requisitado pela Lei de Acesso à Informação, o órgão havia inicialmente se negado a repassar as informações detalhadas de toda a base. Na última sexta-feira (22/05), porém,seis meses depois do pedido inicial, a AGU reviu a sua posição e afirmou que concederá acesso integral à base de dados que alimenta o Painel no prazo de 30 dias, atendendo ao pedido dos autores do estudo, e consolidando uma conquista importante enquanto desdobramento do estudo ainda em sua etapa de formulação.

Outro ponto importante levantado no estudo é a edição de resoluções não publicizadas pelo CCHA que operacionalizam os pagamentos dos honorários e criam penduricalhos. Essas resoluções não estão nos portais da AGU, do CCHA ou no Painel de Honorários Advocatícios. Os pesquisadores requisitaram informações dos órgãos envolvidos — a AGU afirmou não ter controle sobre essas normas e indicou o CCHA, que, por sua vez, orientou a voltar a procurar a AGU. Além disso, a CGU afirma não possuir essas resoluções.

O relatório aponta que o CCHA e a Advocacia-Geral da União concentram todo o processo envolvendo os recursos dos honorários de sucumbência: a operacionalização, pagamento, registro de informações, e, inclusive, o próprio controle interno. Conforme o estudo demonstra, a CGU, órgão central de controle do governo federal, não tem condições de exercer efetivamente a fiscalização sobre os honorários.

Para Jessika Moreira, diretora-executiva do Movimento Pessoas à Frente, os resultados ampliam o debate público sobre supersalários, frequentemente concentrado no Judiciário e no Ministério Público. “A discussão costuma tratar os penduricalhos como um problema restrito a alguns Poderes, mas o estudo mostra que o Executivo também precisa enfrentar seus próprios mecanismos de privilégios. Combater distorções remuneratórias é uma missão de todo o Estado brasileiro”, afirma.

Segundo Juliana Sakai, diretora-executiva da Transparência Brasil, é essencial que os honorários de sucumbência, inclusive pagos aos procuradores de estados e municípios, sejam submetidos a regras rígidas de transparência e ao controle interno e externo, e estritamente limitados ao teto constitucional. “A atual operacionalização desses pagamentos favorece a opacidade e recebimentos exorbitantes”, explica.

Ao investigar os mecanismos administrativos que tornam esses pagamentos possíveis, o novo levantamento avança em relação aos estudos recentes que calculam o impacto orçamentário dos supersalários, mostrando que a ausência de interoperabilidade entre sistemas públicos, lacunas normativas e limitações de transparência permitem a continuidade das distorções. Em pesquisa divulgada em dezembro do ano passado, Movimento Pessoas à Frente e Transparência Brasil identificaram R$4,5 bilhões pagos pelo CCHA acima do teto constitucional entre janeiro de 2020 e agosto de 2025 – no período, 7,6 mil beneficiários receberam valores superiores a R$1 milhão originados dos honorários.

“O impacto fiscal bilionário dos penduricalhos já está evidente com base em dados e evidências amplamente divulgados no último ano. Agora, precisamos avançar para medidas concretas de governança e controle nos Três Poderes”, complementa Moreira.

Decisão do Supremo Tribunal Federal (STF)

No dia 25 de março, o STF estabeleceu limites e vedações ao pagamento de penduricalhos aos membros do Ministério Público e Judiciário e às carreiras dos Tribunais de Contas, Defensoria Pública e Advocacia Pública. Em relação aos honorários advocatícios, a Suprema Corte decidiu que o pagamento aos advogados públicos não poderá superar o teto constitucional e que fundos de gestão como o CCHA ainda poderão custear, além da cota-parte referente aos honorários, os próprios auxílios saúde e alimentação complementares.

De acordo com o estudo, falta clareza na decisão, uma vez que não está expresso se a soma da cota-parte com os dois auxílios está sujeita ao teto constitucional ou se apenas os honorários entram no limite, mantendo os auxílios saúde e alimentação complementares com natureza indenizatória, como ocorre atualmente. 

“O efetivo controle interno, externo e social sobre os honorários de sucumbência está atrelado ao registro integral dos pagamentos nos sistemas públicos e à transparência de todas as informações. Sem alterações no Siape, na governança do Conselho Curador e na publicização das informações não será possível monitorar os efeitos da decisão da Suprema Corte, pois o atual mecanismo de operação dos recursos oriundos de honorários de sucumbência é marcado pela multiplicidade de penduricalhos e pela opacidade”, afirma Juliana Sakai, diretora-executiva da Transparência Brasil.

Recomendações para avançar

O estudo recomenda medidas estruturais para restaurar a efetividade do teto constitucional, entre elas:

• integração total, e detalhada, de todos os pagamentos aos sistemas oficiais de folha do governo federal;
• transparência integral e revisão das normas que criam benefícios remuneratórios;
• disponibilização de dados abertos e interoperáveis;
• fortalecimento da atuação dos órgãos de controle interno.