Newsletter – Julho de 2019

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Além dos informes das atividades da Transparência Brasil, nossa newsletter também traz informações relevantes sobre os temas de transparência, controle social, integridade outras notícias que foram destaque no mês. Acesse a edição completa .

Destaques de Julho:

  • Obra Transparente economiza mais de R$ 1 milhão em apenas uma das 20 cidades participantes do projeto;
  • Conheça os materiais para a fiscalização de obras públicas divulgados no site da Transparência Brasil;
  • colunas semanais do Manoel Galdino;
  • 48 organizações assinam nota em defesa da liberdade de imprensa
  • E o 1º Plano de Trabalho do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção

Manuais e checklists para monitoramento de obras e análise de risco de fraude em licitações públicas

Na série de recursos produzidos pelo projeto Obra Transparente, a Transparência Brasil publicou alguns materiais para orientar o controle social de obras e contratações públicas por cidadãos e organizações da sociedade civil.

Um deles é o Manual para o controle social de obras públicas, que reúne o conteúdo de dois módulos de capacitações oferecidos a observadores sociais como parte do projeto. O primeiro cobre questões relativas ao monitoramento de licitações para a contratação de obras públicas. O segundo, por sua vez, inclui orientações para o monitoramento das etapas de execução e conclusão de obras contratadas. Como complemento a esse manual, foram publicados dois materiais de referências, apresentando um panorama geral dos fundamentos legais que regem licitações e contratos públicos.

O outro manual abarca o tema Métodos de detecção de fraude e corrupção em contratações públicas, e reproduz também o material didático do terceiro módulo de capacitação oferecido como parte do Obra Transparente. Aqui, o objetivo é familiarizar cidadãos e organizações ativas no controle social sobre os tipos mais comuns de fraudes em licitações, apresentando técnicas para a sua identificação, para a aplicação de indicadores de risco na análise de licitações, bem como para o encaminhamento de indícios de irregularidades aos órgãos de controle competentes.

Além dos manuais, disponibilizamos também uma série de checklists como ferramentas para a aplicação prática das metodologias de monitoramento propostas. Para o monitoramento de obras, são relevantes os Checklists A (análise do edital), B (análise da execução) e C (análise da conclusão), cada um acompanhado de um anexo para guiar as vistorias aos locais das obras em cada uma das três etapas monitoradas. Para a análise de risco de fraude em licitações, são aplicáveis os checklists D1, D2 e D3, para a análise do edital conforme o tipo de objeto licitado (compras, serviços ou obras, respectivamente), e o checklist D4 para orientar a avaliação de possíveis indicadores de fraudes durante a fase de julgamento de uma licitação.

Todos esses recursos podem ser acessados abaixo:

Análises Técnicas do projeto Obra Transparente em Pelotas (RS)

Com a conclusão do projeto Obra Transparente, a Transparência Brasil disponibiliza agora online diversos recursos produzidos pelo projeto para facilitar e orientar o controle social de obras públicas por cidadãos e organizações da sociedade civil.

Entre eles, publicamos alguns exemplos de análises realizadas pela Câmara Técnica do projeto no assessoramento aos observatórios sociais durante as atividades de monitoramento da contratação e execução de obras de escolas e creches em seus municípios. Abaixo contextualizamos cada um dos casos analisados e os documentos disponibilizados.

Pelotas (RS)

A Câmara Técnica auxiliou o Observatório Social de Pelotas no monitoramento de uma concorrência pública para a contratação da conclusão de três escolas infantis que estavam paralisadas. A análise do edital da licitação encontrou algumas inconformidades, entre elas cláusulas com potencial de restringir a competitividade do certame. Foi apresentado um questionamento à prefeitura, sugerindo que os itens com problemas fossem reformulados. O pedido, porém, não foi acatado pela administração municipal.

Os detalhes da análise realizada podem ser verificados no documento a seguir:

1) Ofício nº 11/2018 – Caso Pelotas(RS), encaminhado à Prefeitura de Pelotas solicitando a reformulação do edital da Concorrência Pública 02/2018.

 

Análises Técnicas do projeto Obra Transparente em Palhoça (SC)

Com a conclusão do projeto Obra Transparente, a Transparência Brasil disponibiliza agora online diversos recursos produzidos pelo projeto para facilitar e orientar o controle social de obras públicas por cidadãos e organizações da sociedade civil.

Entre eles, publicamos alguns exemplos de análises realizadas pela Câmara Técnica do projeto no assessoramento aos observatórios sociais durante as atividades de monitoramento da contratação e execução de obras de escolas e creches em seus municípios. Abaixo contextualizamos cada um dos casos analisados e os documentos disponibilizados.

Palhoça (SC)

Um análise mais completa feita pela equipe do projeto produziu um relatório geral sobre os resultados do monitoramento de obras de creches e escolas em Palhoça (SC), apresentando todos os problemas e possíveis irregularidades verificados. Foram apontados indícios de:

a) aditamentos contratuais irregulares;
b) inconformidades em pagamentos realizados;
c) obras executadas por instrumento não-contratual aparentemente sem respaldo legal; e
d) possível desvio de finalidade na utilização de recursos dos convênios para financiar as obras.

Os achados foram simultaneamente encaminhados à Controladoria-Geral da União (CGU) e ao Ministério Público Federal (MPF), para avaliar a necessidade de análise mais aprofundada com base nos apontamentos do projeto Obra Transparente.

Os detalhes das análises realizadas podem ser verificados nos documentos a seguir:

1) Ofício nº 80/2019 – Caso Palhoça (RS);
2) Anexo 1 – Palhoça (RS);
3) Anexo 2 – Palhoça (RS);
4) Anexo 3 – Palhoça (RS).

Análises Técnicas do projeto Obra Transparente em Araucária (PR)

 

Com a conclusão do projeto Obra Transparente, a Transparência Brasil disponibiliza agora online diversos recursos produzidos pelo projeto para facilitar e orientar o controle social de obras públicas por cidadãos e organizações da sociedade civil.

Entre eles, publicamos alguns exemplos de análises realizadas pela Câmara Técnica do projeto no assessoramento aos observatórios sociais durante as atividades de monitoramento da contratação e execução de obras de escolas e creches em seus municípios. Abaixo contextualizamos cada um dos casos analisados e os documentos disponibilizados.

Araucária (PR)

O primeiro dos casos analisados e agora publicados diz respeito a licitações para a contratação da construção de três creches em Araucária (PR), município da região metropolitana de Curitiba. O observatório social local acompanhou de perto as três licitações, iniciadas em dezembro de 2017. Em análise preliminar, verificou-se que os projetos licitados incluíam a previsão da construção de muros de arrimo para a contenção de encostas. Os custos somados dos serviços de execução apenas desses muros superavam R$ 1,5 milhão, e representavam cerca de 16% do custo total estimado para as três obras, de cerca de R$ 9,8 milhões.

A equipe do observatório acionou a Câmara Técnica do projeto, composta por especialistas em direito e engenharia, para auxiliar na análise da necessidade de dispêndio tão alto com esses serviços. Foram inicialmente solicitadas justificativas à prefeitura para a inclusão dos muros como dimensionados nos projetos. Considerando insuficiente a justificativa apresentada na resposta obtida da prefeitura, engenheiros da Câmara Técnica, em colaboração com voluntários dos Engenheiros sem Fronteiras em Curitiba e com os observadores sociais locais, visitaram em março de 2018 os locais previstos para a execução das obras no município.

Com base no que foi constatado no local sobre as características dos terrenos, em conjunto com a análise da documentação técnica das licitações, os analistas concluíram que os muros eram, em parte, desnecessários, e os projetos passíveis de reformulação de modo a prescindir da construção das obras de contenção propostas, ou permitindo alternativas menos onerosas. Um ofício foi encaminhado à prefeitura solicitando a reformulação dos projetos básicos das licitações em análise; em resposta, a prefeitura alegou que as licitações já haviam sido concluídas e os contratos com a empresa vencedora já haviam sido firmados. A equipe da Câmara Técnica recorreu ainda aos órgãos de controle federais para a suspensão do certame, de modo a evitar os potenciais prejuízos com a contratação nos termos das licitações analisadas.

Em paralelo, ainda antes da conclusão da análise técnica sobre os projetos básicos, analisaram-se também a condução das licitações e seus resultados. Nas três licitações, a mesma empresa havia se sagrado vencedora: a LHC Construções EIRELI. Com isso, a empresa havia obtido contratos totalizando cerca de R$ 7,8 milhões com a Prefeitura de Araucária.

Contudo, observou-se que a empresa havia sido constituída apenas oito meses antes de participar das licitações. Além disso, encontraram-se indícios de vínculo entre seu administrador e outra empresa de construção, a TSA Engenharia. Os documentos contábeis da LHC Construções não apresentavam sinais de real funcionamento, que fossem condizentes com o atestado de capacidade técnica apresentado para a sua habilitação nas licitações; o atestado em questão havia sido, inclusive, fornecido por associação presidida pelo próprio administrador da empresa, que era o pai do sócio registrado como proprietário da empresa.

Frente a esses indícios de que se tratava de uma empresa fictícia, a Câmara Técnica também comunicou à prefeitura as suspeitas de irregularidades na participação da empresa nos certames. A resposta obtida rechaçou as suspeitas levantadas, justificando que eram insuficientes para colocar dúvidas sobre a idoneidade da empresa. A próxima etapa foi também recorrer aos órgãos de controle federais. Ao Tribunal de Contas da União (TCU), foi solicitada em caráter de urgência a suspensão das três licitações, a fim de que os indícios de fraude identificados fossem investigados pelo órgão.

Em decisão de junho de 2018 (Acórdão nº 1409/2018), o TCU decidiu suspender liminarmente as três licitações e os respectivos contratos, acatando tanto as alegações a respeito da suspeita de fraude cometida pela empresa LHC Construções, como os questionamentos sobre a injustificada inclusão dos muros de arrimo nos projetos básicos. Finalmente, em decisão de agosto de 2018 (Acórdão nº 2055/2018), o TCU considerou procedente a denúncia e determinou a anulação das licitações pelo município de Araucária, recomendando também a reavaliação dos projetos básicos antes que novas licitações fossem realizadas para a construção das três obras.

Os detalhes das análises realizadas podem ser verificados nos documentos a seguir:

1) Ofício 030/2018 – Araucária (PR), encaminhado ao TCU sobre as suspeitas de fraude nas licitações, e relatório anexo com as evidências coletadas;
2) Ofício 064/2018 – Araucária (PR), encaminhado ao TCU sobre a inadequação dos projetos básicos:
3) Acórdão 1409/2018 – Araucária (PR) (decisão liminar pela suspensão das licitações);
4) Acórdão 2055-2018- Araucária (PR) (decisão definitiva pela anulação das licitações).

Projeto Obra Transparente diminui custos de construção com muro em 74% em Araucária (PR)

Em 2017, o município de Araucária (PR) realizou licitações com o objetivo de contratar empresas para a construção de três creches.  Essas três obras integravam o conjunto das 135 obras, de 20 municípios diferentes, selecionadas pelo projeto Obra Transparente para serem monitoradas por organizações da sociedade civil local. No caso em questão, eram monitoradas pelo Observatório Social de Araucária

O projeto buscou ampliar a capacidade de monitoramento de obras pelas ONGs locais. Para isso, a Transparência Brasil e o Observatório Social do Brasil desenvolveram uma metodologia de monitoramento que permite avaliar tanto a adequação dos processos licitatórios quanto o andamento das construções. Isso foi possível especialmente mediante a capacitação das equipes das organizações locais e a participação de engenheiros e advogados voluntários dotados dos conhecimentos técnicos necessários para realizar análises qualificadas. 

No caso dessas três obras de Araucária, a análise dos especialistas técnicos incluiu visitas aos três locais previstos para a construção das unidades, em conjunto com os voluntários do Observatório, para verificar presencialmente se o planejamento da obra estava de acordo com as condições físicas dos terrenos selecionados para sua construção.

Após a realização de análises in loco pelos engenheiros, a equipe chegou à conclusão de que os custosos muros de arrimo incluídos no projeto eram desnecessários, uma vez que poderiam ser substituídos por soluções de menor custo mediante alguns ajustes no projeto básico. De acordo com o projeto original, esses muros de contenção custariam, sozinhos, R$1.577.338,57, cerca de 16% do custo total das obras.

Paralelamente, a análise dos processos licitatórios revelou outro problema: uma mesma empresa teria vencido as três licitações, obtendo contratos com a Prefeitura que totalizavam R$7,8 milhões. Não obstante, a empresa havia sido criada há 8 meses e seus documentos contábeis não demonstravam real funcionamento – muito menos a capacidade técnica necessária para realizar essas construções. Além disso, seu atestado para habilitação em licitações fora emitido por uma associação cujo presidente era o próprio administrador da empresa. Este, por sua vez, era pai do sócio registrado como proprietário.

Ao apresentarem essas constatações à Prefeitura, a mesma alegou que nada poderia ser feito, uma vez que as licitações já haviam sido concluídas e os contratos, firmados. Em relação à empresa contratada, alegou que esses indícios não seriam suficientes para caracterizá-la como inidônea. Nessas condições, a Transparência Brasil e o Observatório Social do Brasil enviaram as provas encontradas ao TCU. 

Após examinar as evidências apresentadas, o TCU finalmente determinou que as licitações fossem anuladas e refeitas, utilizando soluções de maior custo-benefício em relação aos muros de arrimo. No novo processo licitatório, o custo caiu para R$416.883,17, uma redução de mais de 1 milhão de reais, totalizando 74% a menos que o valor inicialmente cotado. Para se ter uma idéia do impacto da redução no orçamento municipal, a economia nessas construções representou cerca de 3% de todos os investimentos do município em 2018.

Em um único município, o projeto Obra Transparente teve mais impacto na economia de recursos públicos do que o custo total de seu financiamento para a UNDEF, entidade apoiadora (US$ 220.000,00). Mas não para por aí: obtivemos muitos outros avanços, como a melhoria na qualidade das construções entregues, o aumento da capacidade das ONGs locais em monitorar obras públicas, a formação de uma rede de organizações voltada à fiscalização do poder público e a intensificação do trabalho voluntário nas organizações. Ainda que esses benefícios sejam mais difíceis de quantificar, seu impacto no fortalecimento do controle social a nível municipal é notório.

Coluna [4]: O papel dos órgãos de controle no cancelamento de contratos para medicamentos do SUS

No Brasil, o papel dos órgãos de controle, notadamente os Tribunais de Contas, tem se orientado pelo controle de conformidade legal (compliance). Em países de tradição anglo-saxônica, como nos EUA, o controle vai além da conformidade, avaliando também o desempenho e a relação custo-benefício da política pública.

Em nossa tradição legal, é difícil conciliar controle de legalidade e inovação. De um lado, é da natureza da inovação a falha, experimentação e aprendizado. De outro, o controle de legalidade típico é rígido, pouco flexível diante de imprevistos e não lida muito bem com falhas. Há quem diga que o excesso de controle tem levado a um “apagão da caneta”, isto é, gestores que não querem tomar decisões, pela insegurança jurídica e risco de serem punidos.

A própria modificação da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) [1], feita em 2018, teve como objetivo alterar como órgãos de controle decidem, para que levassem em conta as consequências econômicas de suas decisões, bem como regulamentações novas para resguardar o gestor público, entre outros.

No dia 16 de julho, tivemos um caso ilustrativo dos dilemas entre controle e atividade produtiva. O jornal Estado de São Paulo publicou matéria sobre suspensão de contratos de Parceria para Desenvolvimento Produtivo (PDP) [2] para produção de 18 remédios e uma vacina, colocando em risco o acesso de pacientes a esses medicamentos. Em nota publicada após a matéria, o Ministério da Saúde (MS) afirmou que em várias das suspensões dos contratos ele seguia recomendações dos órgãos de controle (CGU e TCU).

O teor da matéria é de alarme, pela possibilidade de faltarem medicamentos, bem como pelo impacto na cadeia produtiva nacional. Outras matérias, em meses anteriores, já traziam relato de falta de medicamentos. Mas afinal, é correta a medida de suspender os contratos? Há justificativa razoável dos órgãos de controle para essas recomendações? Qual é o interesse maior da sociedade? Essa discussão é complexa e revela os dilemas enfrentados pela administração pública brasileira quando se trata de inovação e controle.

O caso de um medicamento para câncer de mama

Para entendermos melhor esse dilema, quero entrar em detalhes de um dos casos mencionados na matéria, que é do medicamento Trastuzumabe [3]. A história da produção e uso desse medicamento no Brasil ilustra bem alguns dos desafios do setor público brasileiro na execução de políticas públicas de primeira importância, como a saúde coletiva.

O Trastuzumabe é um medicamento muito importante para um tipo específico de câncer de mama. Assim, em 2013 o Brasil passou a fornecer esse medicamento pelo SUS, por meio de importação, mas apenas para mulheres com câncer em estágio inicial ou localmente avançado – não fornecia para mulheres com metástase. Como a empresa Roche detém a patente do medicamento, ela era a única fornecedora, com contrato mediante dispensa de licitação para o MS. O medicamento (na versão de 150 mg) foi adquirido a um preço médio de pouco mais de mil reais em compras centralizadas pelo SUS (R$ 1.020,00 em 2015).

E aqui começam as complicações. Como o SUS não fornecia o medicamento para mulheres com metástase – caso em que ele é indicado – muitas mulheres obtinham o direito ao medicamento via Justiça. Como resultado, compras avulsas e descentralizadas ocorreram, a custos unitários muito maiores. Em 2016, o Ministério Público Federal entrou com ação para devolução de recursos ao erário contra a Roche, por prática abusiva de preços – vendeu esse medicamento por preços até 300% mais caro que nas compras realizadas pelo SUS.

Em paralelo, o governo federal, preocupado com os custos crescentes dos medicamentos, criou as Parcerias para Desenvolvimento Produtivo (PDP) para fomentar a produção nacional de medicamentos considerados prioritários por laboratórios estatais. Uma dessas parcerias foi com o TecPar, um laboratório no Paraná – reduto eleitoral do ex-ministro da Saúde, Ricardo Paes de Barros. O Instituto passou a produzir o Trastuzumabe com transferência de tecnologia da Roche.

A compra do medicamento no seio da PDP se deu com dispensa de licitação e o preço praticado foi superior à última compra feita pelo governo com a Roche, quando ela era única fornecedora (portanto, também sob dispensa de licitação). No começo de 2018, em trabalho de rotina, os auditores do TCU identificaram uma nota de empenho de R$ 222 milhões para aquisição do Trastuzumabe 150mg junto ao laboratório Tecpar, com custo unitário de R$ 1.293,10.

Quais as medidas tomadas pelo órgão de controle?

Preocupados com potencial desabastecimento, o TCU solicitou ao Instituto Butantã que informasse a capacidade de fornecer o medicamento, caso o contrato com o Tecpar fosse suspenso. A resposta do Instituto foi que não tinha essa capacidade, embora no início de 2018 o mesmo Instituto tenha dito ao MS que tinha capacidade de suprir a demanda total.

Após encontrar várias irregularidades formais no processo de constituição da PDP com a Tecpar para a produção do Trastuzumabe, como preço mais caro que a última compra feita e explicações que considerou insuficientes, o TCU determinou suspensão do contrato, porém aceitando finalizar as compras já empenhadas (ao preço de R$ 938,90, valor máximo previsto na PDP), para evitar risco de desabastecimento – que o órgão não conseguiu apurar se era real, por falta de informações fáceis sobre estoque de medicamentos nos estados e municípios.

Como resultado, em 2019, o MS fez nova licitação para compra do medicamento e evitar desabastecimento, que teve a Roche como vencedora, por preço menor que da última compra (R$ 894,34), segundo registrado na ata de preços.

E, ficamos sabendo agora por meio das matérias nos jornais, o MS está suspendendo os contratos com os laboratórios, que já fizeram investimentos para transferência de tecnologia e estavam prontos para produzir o medicamento, ainda que com preços mais caros que da Roche.

E, com todo esse trabalho dos órgãos de controle, não é possível avaliar a eficácia da PDP, nem saber se esses custos maiores são uma decorrência normal de investimentos que precisam ser amortizados. Igualmente, não há avaliação se a produção nacional já está baixando o preço da Roche por ameaça de competição futura, ou se no futuro a Tecpar seria capaz de gerar de fato economia ao país.

Em resumo, os órgãos de controle fizeram avaliação de conformidade, pesaram as consequências da decisão cautelar e ponderaram a economicidade da medida. Mas não conseguiremos apreender a efetividade da PDP, que é uma política de longo prazo e cujos resultados demoram para serem observados. Não saberemos se os gastos futuros com compras de medicamentos poderiam ser reduzidos no longo prazo, ampliando portanto a capacidade do SUS de bem executar essa política. Por isso seria melhor ter órgãos de controle preocupados não apenas com conformidade, mas também com avaliação de custo-benefício, o que em inglês se chama de value for money, ou retorno pelo dinheiro investido.

[1] O que é a LINDB?
Sancionada em 25 de abril de 2018 pelo presidente Michel Temer, a Lei 13.665/2018 alterou a Decreto-Lei 4.657/42, conhecida como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Foi uma lei concebida originalmente para regular a aplicação do Código Civil. Por ser um diploma independente, não é mais considerada parte do Código Civil, e regulamenta todos os demais ramos do direito, determinando como as leis devem ser aplicadas. É às vezes chamada, portanto, de “normas das normas”.

[2]O que é o PDP?
As Parcerias para Desenvolvimento Produtivo (PDP) são uma iniciativa do Ministério da Saúde para viabilizar a transferência de tecnologia de empresas do setor privado – em geral, multinacionais – para laboratórios públicos, de forma a viabilizar a produção por estes de medicamentos e vacinas estratégicos para o SUS. O governo brasileiro se compromete a comprar os medicamentos das empresas privadas, e em troca elas aceitam fazer a transferência de tecnologia. Ao final do acordo, os laboratórios públicos passam a produzir o medicamento.

[3]O que é o Trastuzumabe?
Câncer de mama pode ser de vários tipos e, para cada tipo, há medicamentos específicos que são mais eficazes. Vendido sob o nome comercial de Herceptin, é destinado aos cânceres de mama que são positivos para um receptor chamado HER2. Ele age inibindo a ação genética defeituosa do HER2 em tumores. De acordo com o Instituto Nacional do Câncer, cerca de 20% dos 57 mil novos casos anuais de câncer de mama são HER2-positivo.

Coluna [3]: Faltam controles, não recursos, para o fundo eleitoral

O deputado Cacá Leão (PP-BA) apresentou relatório sobre o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, que delimita o que pode entrar na Lei Orçamentária Anual. Nele, incluiu previsão de ampliar o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conhecido como fundo eleitoral, em cerca de dois bilhões de reais, mais do que dobrando o valor alocado para as eleições de 2018 (de R$ 1,7 bilhão).

O argumento utilizado para a ampliação orçamentária é que as eleições municipais seriam mais caras que as eleições gerais e, portanto, precisariam de mais recursos. Os políticos foram rápidos em lembrar que em geral temos muito mais candidatos nas eleições municipais que nas eleições gerais. De fato, segundo dados do TSE, tivemos 26.085 candidatos aptos concorrendo nas eleições de 2018 e 469.165 candidatos aptos nas eleições de 2016 – quase 18 vezes mais candidatos.

Por outro lado, o gasto nas eleições municipais por candidato sempre foi muito menor que nas eleições gerais, pois o número de votos que eles precisam conquistar é bem mais baixo – um vereador de uma cidade pequena é eleito com menos de mil votos em muitos casos. Assim, embora as eleições municipais tenham mais candidatos, não é necessário gastar muito mais dinheiro nas eleições municipais que nas gerais.

Além disso, os limites de gastos introduzidos em 2016 reduziram os gastos das eleições municipais em 71%, totalizando R$ 2,2 bilhões (valores de 2016), de acordo com dados do TSE. Se lembrarmos que apenas as doações privadas de pessoas físicas totalizaram R$ 2,5 bilhões em 2016 (apenas no primeiro turno), verificamos que se repetíssemos o fundo eleitoral de 2018 mais as doações privadas das últimas eleições municipais, já teríamos muito mais recursos em 2020 que em 2016.

Portanto, não temos evidência de que seja de fato necessário ampliar o valor do fundo partidário, a despeito dos argumentos dos políticos. O que realmente precisamos discutir, porém, é quais os controles que teremos sobre a utilização desses recursos.

Laranjas prejudicam a representatividade

Em 2016, apenas 13% dos candidatos e candidatas ao cargo de prefeito eram mulheres. Entre os eleitos, este número é de 11,6% – um pouco menor que o percentual de candidatas, portanto. Regulamentação do TSE determinou que os recursos do fundo eleitoral devem obrigatoriamente destinar 30% do fundo para mulheres. No caso das eleições de 2018, aumentamos a participação feminina no Congresso de 10% para 15%. Conforme artigo publicado no Poder360 que eu e Juliana Sakai, nossa diretora de operações, escrevemos em 08 de março deste ano, as candidatas laranjas dificultaram que tivéssemos maior representação feminina na política.

Assim, deveríamos discutir na verdade a criação de mecanismos mais efetivos de controle das candidaturas laranjas e dos gastos de campanha. Deve ser evitado, por exemplo, que os recursos para mulheres sejam empregados na prática para homens. Podem ser criados tipos criminais específicos para isso, bem como regras de transparência para prestadores de serviço, atos de campanha e mais transparência sobre a utilização dos recursos do fundo eleitoral pelos candidatos.

A impunidade impede o controle dos gastos de campanha 

Outro problema é a impunidade. Do lado da Justiça Eleitoral, o TSE ainda não terminou julgamento sobre o primeiro caso das candidatas laranjas, algo importante para nortear as decisões dos tribunais eleitorais regionais.

Do lado do Legislativo, o Congresso trabalhou para garantir impunidade. A Lei 13.831/2019 anistiou multas aplicadas pela Receita Federal aos partidos políticos por não investirem o mínimo de 5% do fundo eleitoral para promoção e difusão das participação política de mulheres. A Transparência Brasil chegou a assinar uma nota conjunta com outras organizações contra essa anistia, mas o efeito foi limitado e a anistia foi aprovada.

Assim, se o Congresso quer aprovar novamente recursos públicos para as campanhas políticas, deve se comprometer com mais transparência e regras mais rígidas de punição por seu descumprimento. Além disso, uma emenda constitucional deveria ser aprovada, proibindo anistia futura.

Como se vê, há poucas restrições e controles sobre o uso de recursos públicos, e quando as penalidades chegam, são anistiadas. As contas partidárias, que devem ser julgadas pelo TSE, acontecem com muita lentidão e, na prática, são mais uma fonte de impunidade.

Assim, a discussão sobre ampliação ou não dos recursos públicos deve, obrigatoriamente, estar atrelada à definição de seus limites, a como será feito seu controle e ao estabelecimento de punição severa para quem descumprir estes limites. Um Congresso que aprova anistia a multas por descumprimento da legislação sinaliza que não está comprometido com o uso responsável dos recursos públicos. E sem esse uso responsável, nem possibilidade efetiva de controle, não podemos confiar que a ampliação dos recursos será positiva.

Nota pública em defesa das liberdades de expressão e de imprensa no Brasil

A Transparência Brasil, em conjunto com outras 45 organizações, assina nota pública em defesa da liberdade de expressão e de imprensa no Brasil. A imprensa livre é ferramenta fundamental para o combate à corrupção e para o fortalecimento do estado democrático.

“A palavra aborrece tanto os Estados arbitrários, porque a palavra é o instrumento irresistível da conquista da liberdade. Deixai-a livre, onde quer que seja, e o despotismo está morto.” – Rui Barbosa

É com profunda preocupação que as organizações abaixo-assinadas têm acompanhado as ofensivas voltadas a jornalistas e a diversos veículos de comunicação no Brasil.

Têm se tornado recorrentes as declarações e ações, por parte de atores políticos e setores da sociedade, que desqualificam e atacam o trabalho realizado pela mídia no país. Há um clima de cerceamento da liberdade de expressão que busca calar profissionais no exercício de seu ofício quando divulgam informações ou emitem opiniões contrárias aos interesses ou às preferências políticas deste ou daquele grupo.

Foi este o caso com Rachel Sheherazade, que teve sua demissão pedida por um dos principais patrocinadores do veículo de imprensa para o qual trabalha. Episódio semelhante se passou com Marco Antonio Villa, comentarista afastado de sua emissora de rádio (da qual se demitiu na sequência) em virtude de críticas que contrariavam a direção da emissora. O mesmo tendo ocorrido com Paulo Henrique Amorim, ao que tudo indica afastado de seu programa de TV em razão de divergências políticas. Recebemos, aliás, com grande pesar a notícia de seu falecimento na última quarta-feira (10), cientes de que o jornalismo brasileiro perde uma figura de relevo e notável por seu compromisso com o exercício das liberdades de expressão e de imprensa.

Alimentam e agravam o clima de constrangimento de liberdades, atos protagonizados por força do Estado. Como o pedido feito pelo ministro do STF Alexandre de Moraes de retirada do ar de conteúdos publicados pelo Crusoé e O Antagonista em março deste ano, a proibição, imposta pelo Presidente do ICMBio, de que chefes de Unidades de Conservação conversem com o jornalista André Trigueiro e as suspeitas mais recentes de uso da máquina do Estado na tentativa de intimidar Glenn Greenwald em função da série de reportagens do The Intercept Brasil sobre a Operação Lava Jato.

Isso para citar apenas alguns dos fatos inquietantes sobre as condições de atuação da imprensa e dos jornalistas nesses últimos tempos.

Não é à toa que, segundo o Ranking Mundial da Liberdade de Imprensa 2019 elaborado pela organização Repórteres Sem Fronteiras, o Brasil teve queda em sua colocação e está em “situação sensível” quanto à liberdade de imprensa em seu território. A Artigo 19, por sua vez, produziu uma síntese de situações de risco à atuação da imprensa nos 100 primeiros dias do governo.

As liberdades de expressão e de imprensa são essenciais para o bom funcionamento de qualquer democracia. Não importa se as ideias ou as notícias vão ou não contra nossas posições políticas ou preferências ideológicas, é preciso reagir a cada tentativa de cerceamento de liberdade de expressão e de imprensa. Como determina o art. 220 da Constituição Federal, “a manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição” e fica “vedada toda e qualquer censura de natureza política, ideológica e artística” (§ 2º).

Precisamos estar atentos. A propensão a restringir liberdades civis de oponentes, inclusive da imprensa, é um dos elementos comuns da derrocada das democracias identificadas por Steven Levitsky e Daniel Ziblatt em seu livro Como as Democracias Morrem.

Em uma sociedade marcada cada vez mais pela intolerância ideológica e pela disseminação de notícias falsas para manipular o debate público, a missão de cultivar e defender a livre expressão de ideias e a liberdade de imprensa torna-se ainda mais premente.

Assinam esta nota as seguintes organizações:

Abong – Associação Brasileira de ONGs

Ação Educativa

Associação Tapera Taperá

Atados

Casa Fluminense

CEDAPS

CENPEC Educação

Delibera Brasil

Frente Favela Brasil

Fundação Avina

Fundaçāo Tide Setubal

Geledés – Instituto da Mulher Negra

Gestos – Soropositividade

Grupo de Trabalho da Sociedade Civil para Agenda 2030

Imargem

INESC – Instituto de estudos socioeconomicos

Instituto Alana

Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – Idec

Instituto Cidade Democrática

Instituto Construção

Instituto Ethos

Instituto de Defesa do Direito de Defesa

Instituto de Desenvolvimento Sustentável Baiano

Instituto de Governo Aberto

Instituto Physis- Cultura & Ambiente

ISER – Instituto de Estudos da Religião

Instituto Sou da Paz

Instituto Update

Livres

Move Social

Movimento Boa Praça

Observatório do Terceiro Setor

Open Knowledge Brasil

Oxfam Brasil

Pacto Organizações Regenerativas

ponteAponte

Programa Cidades Sustentáveis

Pulso Público

Rede Conhecimento Social

Rede Feminista de Juristas – deFEMde

Rede Justiça Criminal

Rede Nossa São Paulo

Rubens Naves Santos Jr. Advogados

Szazi, Bechara, Storto, Rosa e Figueirêdo Lopes Advogados

Transparência Brasil

E os seguintes parlamentares:

Alexandre Padilha PT/SP

Andreia de Jesus PSOL/MG

Áurea Carolina PSOL/MG

Bancada Ativista PSOL/SP

Bella Gonçalves PSOL/MG

Cida Falabella PSOL/MG

Felipe Rigoni PSB/ES

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Paulo Teixeira PT/SP

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Rodrigo Agostinho PSB/SP

 

Coluna [2]: Como reduzir ineficiência e corrupção por meio da avaliação de políticas públicas

Um dos principais avanços institucionais que o Brasil precisa adotar nos próximos anos é a implementação de um sistema de avaliação de políticas públicas. Aqui, uso o exemplo do que temos feito na Transparência Brasil com o monitoramento da Educação, bem como das principais iniciativas que já estão em andamento, tanto no Executivo quanto no Legislativo federal.

Bilhões desperdiçados e a falta de avaliação de políticas

Nos últimos três anos, a Transparência Brasil tem acompanhado o programa Proinfância (por meio dos projetos Tá de Pé e Obra Transparente), do governo federal, que visa a auxiliar estados e municípios na construção de creches e escolas. O resultado de mais de dez anos de trabalho e mais de R$ 10 bilhões gastos é que menos de 20% das quase 9 mil obras de creches e pré-escola previstas estão em funcionamento.

O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) tem aperfeiçoado este programa ao longo do tempo e resolvido alguns dos seus problemas mais graves (como o problema da dominialidade do terreno da obra [1]). No entanto, não se sabe da existência de uma avaliação sobre quantos recursos precisam ser investidos para corrigir os problemas restantes do programa e torná-lo efetivo para conseguir cumprir a meta 1 do Plano Nacional de Educação (PNE) [2]. Não há, tampouco, avaliação sistemática sobre como a falha em cumprir a meta 1 do PNE tem impacto na vida das crianças, no aprendizado em anos subsequentes do ensino básico e nem das famílias, particularmente das mães – como por exemplo acesso ao mercado de trabalho e empregabilidade.

Em suma, não temos a mínima ideia de quanto teremos de retorno para cada real adicional investido, seja no nível de eficácia atual (em que 20% das obras planejadas entram em funcionamento) seja em níveis maiores de eficácia ou mesmo no ideal (100%).

Para tentar enfrentar esse problema e reforçar as políticas do governo, conseguimos incluir como compromisso para os próximos dois anos do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção (CTPCC) da CGU [3] a prevenção à corrupção baseada em evidências. Isso significa na prática que iremos trabalhar para que a CGU desenhe e implemente medidas efetivas nessa direção nos próximos dois anos [4].

Por que isso é importante?

A criação de uma política de avaliação sistemática de políticas públicas é fundamental para que o Brasil consiga avançar para um estado mais eficiente e íntegro. Se parece evidente que sem avaliação das políticas públicas fica difícil aperfeiçoá-las e corrigi-las para que possam atingir seus objetivos, merece ser destacada a importância desse instrumento para a accountability, o controle social e o combate à corrupção.

O que governo e Congresso têm feito

Uma portaria ministerial de 2016 no Executivo federal criou o Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Federais (CMAP) [5] . Publicação do IPEA de 2018 resumiu as discussões e estudos realizados no âmbito do Comitê, que se concentraram em algumas políticas públicas específicas (como Bolsa-Família, Benefício de Prestação Continuada, Lei Rouanet, FIES etc.).

Destaco aqui a análise que eles fizeram de como podemos replicar os casos de sucesso em alguns entes federativos na Educação. No estudo, aprendi, por exemplo, que um dos motivos de sucesso no Ceará foi justamente a introdução de um processo de coleta de dados e avaliação do ensino básico desde 1992. Além disso, o estado tem fortalecido esse processo de coleta de dados e avaliação ao longo do tempo, o que não se vê na maioria dos estados brasileiros.

Em 2017, o Decreto presidencial 9.203/2017  estabeleceu como uma das diretrizes de governança pública “avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais e aferir, sempre que possível, seus custos e benefícios”. Como resultado, em 2018 o Executivo federal publicou dois longos estudos (aqui e aqui) que desenvolvem um referencial metodológico para realização de avaliação e monitoramento de políticas públicas. Esse referencial é bem completo. Sua leitura mostra como implementar avaliação de políticas públicas levará ainda bastante tempo, devido a sua complexidade.

No Congresso Nacional, encontram-se em tramitação um par de propostas legislativas que visam normatizar a avaliação de políticas públicas. O Senado aprovou recentemente em primeiro turno a PEC 26/2019, que cria sistema integrado de avaliação de políticas públicas nos três poderes. Na prática, atribui essa responsabilidade ao Tribunal de Contas da União e aos órgãos de controle interno dos três poderes. E tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar 378/2017 (recentemente aprovado na CCJ), que institui a necessidade de se estabelecer metas de desempenho e avaliação de resultados para concessão de benefícios tributários pelo Legislativo.

Como você pode ajudar

As iniciativas do Legislativo e do Executivo, embora muito importantes, demorarão a ter efeitos. Assim, faz parte do nosso planejamento captar recursos para conseguir financiamento que viabilize já o levantamento dos dados necessários para avaliar o impacto de programas do governo federal, que incluem as políticas de infraestrutura, merenda e transporte escolares. Se você quer contribuir financeiramente ou de outra forma, entre em contato, para viabilizarmos avaliações de impacto e melhorar a eficiência das políticas de Educação no país.

[1] No Programa Proinfância, o governo federal se compromete a financiar todos os custos das obras de creches e escolas. As únicas contrapartidas do município são ter o terreno e garantir a infraestrutura necessária para funcionamento da creche ou escola (como água, esgoto, energia etc.). Até 2015, o FNDE fazia repasse para municípios construírem creches e escolas sem exigir que eles comprovassem que possuíam o terreno. Isso gerou uma série de problemas, pois as obras demoravam a começar ou eram embargadas por disputas judiciais sobre o domínio do terreno entre outros problemas. Desde então, para que o repasse ocorra, o município precisa comprovar antecipadamente ter o domínio do terreno.

 [2] O Plano Nacional de Educação (PNE) definiu diretrizes e metas para toda a educação brasileira no período de 2014 a 2024. A primeira meta do plano tem dois objetivos: ter 50% das crianças de 0 a 3 anos em creches até 2024 e universalizar o acesso à pré-escola para crianças de 4 a 5 anos. A meta 1 do PNE pode ser acompanhada no Observatório do PNE.

[3] O Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção (CTPCC) é parte constitutiva da Controladoria Geral da União desde sua criação em 2003. É formado por representantes da sociedade civil e governo, em estrutura paritária. Foi como membro do Conselho que a Transparência Brasil, por exemplo, ajudou a rascunhar o que seria a Lei de Acesso à Informação. A Transparência Brasil é um dos membros do atual Conselho e foi eleita no ano passado para um mandato de três anos.

[4] O CTPCC aprovou cinco compromissos no total, dos quais dois foram sugeridos pelo governo e três pela sociedade civil:
i) política de proteção ao denunciante e prestador de informações sobre crimes de corrupção;
ii) estímulo e fortalecimento do Controle Social;
iii) fortalecimento da transparência e da integridade pública em municípios;
iv) prevenção da Corrupção Baseada em Evidências;
v) impactos e desafios sobre a obrigatoriedade de programas de integridade em contratações públicas.

[5] O Decreto 9.834/2019, conhecido como “revogaço”, extinguiu comitês criados por portarias interministeriais. Assim, foi necessário publicar um decreto (e não mais portaria) recriando o conselho. O novo decreto é bem similar à portaria e foi mais uma questão de forma. O decreto de 2019 também revogou o decreto 9.588/2018, que havia instituído o Comitê de Monitoramento e Avaliação de Subsídios da União (CMAS). As atribuições do CMAS foram incorporadas ao CMAP.